II SA/Gl 365/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Bartosz Otorowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2010 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem [...]r. przez Województwo [...] własności nieruchomości zajętej pod drogę wojewódzką nr [...], położonej w J. , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 1 o pow. 502 m2, nr 2 o pow. 800 m2 i nr 3 o pow. 2402 m2. W podstawie prawnej podano przepis art. 73 ust. 1 i 3 w związku z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.). Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, zgodnie z zapisami KW nr [...] prowadzonej przez SR w J., prawo własności tych działek przysługiwało w dniu [...]r. E. W.., po którym spadek nabyła E. W. Na podstawie warunkowej umowy sprzedaży z [...]r. oraz umowy przeniesienia własności z dnia [...]r., sprostowanej aktem notarialnym z dnia [...]r., prawo własności zostało ujawnione na rzecz S P. S P. wnioskiem z dnia [...]r. zwrócił się do Marszałka Województwa [...] o wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod pas drogowy ul. [...] w J., powołując się na decyzję Wojewody z [...]r. Wniosek zgodnie z właściwością został przekazany postawieniem z [...]r. Prezydentowi Miasta J. , wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej. S.P. ponowił swoje żądanie, kierując [...]r. kolejne pismo w tej sprawie do Prezydenta Miasta. Organ I instancji sprawdził w prowadzonej dokumentacji, czy wnioskodawca zwracał się z wnioskiem o wypłatę odszkodowana i ustalił, że wniosek taki w przeszłości nie był złożony. W konsekwencji pismem z dnia 3 października 2008 r. poinformowano stronę, że rozpoznaniu podlegają wnioski złożone od dnia [...]r. do [...]r., po tej dacie roszczenie wygasło. Następnie decyzją z [...]r. Prezydent Miasta J. odmówił wnioskodawcy wypłaty odszkodowania z przedmiotowe działki zajęte pod drogę publiczną. W uzasadnieniu podał, że wniosek o odszkodowanie, zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r., winien być złożony w okresie od [...]r. do [...]r. przez osobę będącą właścicielem działek w dniu [...]r. S. P. nie spełnia żadnej ze wskazanych przesłanek, wniosek złożył po terminie i nie był właścicielem działek w dniu [...]r. W odwołaniu od decyzji strona oceniła ją jako krzywdząca i niesprawiedliwą. Zarzuciła, że wystąpienie z wnioskiem o odszkodowanie wymagało uprzedniego ustalenia adresata wniosku, co zajęło właściwym organom osiem lat. Jako wadliwe oceniono także prawo, które na wywłaszczanego obywatela nakłada rygory związane z dochodzeniem odszkodowania. Organ odwoławczy w dniu [...]r. wydał postanowienie na podstawie art. 36 § 1 w związku z art. 35 § 3 k.p.a., którym zawiadomił stronę, że sprawa zostanie rozpoznana w terminie 4 miesięcy po udzieleniu przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie zadane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie o sygn. P 33/07. Wyjaśniono, że w pytaniu tym Sąd zwrócił się do Trybunału o zbadanie, czy art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) w zakresie w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie jest zgodny z Konstytucją w sytuacji, gdy nie została wydana decyzja wojewody w sprawie stwierdzenia nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Zaskarżoną decyzją z [...]r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że przepis art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające (...) jednoznacznie określa termin, w którym należało złożyć wniosek o odszkodowanie. Jest to termin zawity i nie podlega przywróceniu, jego upływ powoduje skutek w postaci wygaśnięcia roszczenia. Strona złożyła wniosek po upływie terminu i wygaśnięciu roszczenia o odszkodowanie, co powoduje, że wszczęte postępowanie jest bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy dostrzegł, że w tej sytuacji organ I instancji prawidłowo winien był wydać decyzję umarzającą postępowanie wszczęte wnioskiem strony, nie zaś decyzję odmowną, Uchybienie to oceniono jednak jako nie mające istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i nie wypływające na sytuacje prawną wnioskodawcy. Wojewoda wyjaśnił, że przepis art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające (...) był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał uznał przyjęte rozwiązanie prawne, wprowadzające ograniczenie czasowe do składania wniosków o odszkodowanie, za zgodne z Konstytucją. Trybunał wyjaśnił, że wszystkie osoby, które utraciły własność, miały możliwość składania w wyznaczonym terminie wniosków o odszkodowanie, niezależnie od tego, czy została w tym czasie wydana decyzja Wojewody. Wojewoda zwrócił także uwagę, że zgodnie ze stanowiskiem zajętym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. I OPS 3/09, uprawnionym do złożenia wniosku o odszkodowanie jest także osoba, która po dniu [...]r., ale przed dniem wydania decyzji przez Wojewodę na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy, zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę w formie aktu notarialnego z osobą, która była jej właścicielem w dniu [...]r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. Wymóg ten strona spełnia, nie złożyła natomiast wniosku o odszkodowanie przed wygaśnięciem roszczenia, co nastąpiło [...]r. Zwrócono tez uwagę, że z przepisów ustawy Przepisy wprowadzające (...) nie wynika obowiązek organów, informowania osób uprawnionych o terminie składania wniosków. W skardze do sądu administracyjnego S. P. podniósł, że zrozumiałe są dla niego postanowienia art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. Zwrócił jednak uwagę, że ustawa ta stwarza możliwość działania niezgodnego z prawem. W jego przypadku doszło do sprzedaży działek przez osobę, która już nie była w dacie transakcji ich właścicielką. Okoliczność ta, w sytuacji odmownych decyzji, zmusi go do wystąpienia z roszczeniami do sprzedawcy. Za zdumiewającą uznał regulację, która prowadzi do utraty własności przez osoby tego skutku nieświadome. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) zawiera unormowanie regulujące stan prawny gruntów faktycznie zajętych pod drogi publiczne, ale stanowiących nadal własność innych osób. Zgodnie ust. 1 tego przepisu, nieruchomości pozostające w dniu [...] r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem [...]r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten wywołał skutek pod postacią wywłaszczenia. Przepis ten był poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego w zakresie dopuszczalności posłużenia się przez ustawodawcę formą wywłaszczenia z mocy prawa i wyrokiem z dnia 14 marca 2009 r. w sprawie o sygn. P 5/99 Trybunał orzekł, że jest on zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r., nr 36, poz. 175 ze zm.) oraz nie jest niezgodny z art. 21 ust. 1 i 64 ust. 3 Konstytucji. W szczególności Trybunał wskazał, że skutek odjęcia własności nastąpił w drodze aktu rangi ustawowej, na cel publiczny i za odszkodowaniem. Można zwrócić uwagę stronie skarżącej, że dostatecznym warunkiem jawności prawa jest zachowanie rygoru publikacji aktu prawnego w odpowiednim publikatorze oficjalnym, jakim dla ustaw jest Dziennik Ustaw. Aktom prawnym właściwie opublikowanym przysługuje cecha jawności i powszechnej dostępności a w stosunku do takich aktów strony nie mogą podnosić skutecznie zarzutu nieznajomości prawa. Przejście własności z mocy prawa z dniem [...]r. na nowych właścicieli nie wymagało wydawania żadnego aktu indywidualnego, w szczególności decyzji administracyjnej. W art. 73 ust. 3 ustawa przewiduje wydanie decyzji przez Wojewodę, decyzja ta nie decyduje jednak o przejściu prawa, lecz ma charakter potwierdzający zaistniały skutek i służy jako dokument umożliwiający ujawnienie prawa w księdze wieczystej. Ustawodawca co prawda odroczył termin początkowy otwierający poprzednim właścicielom możliwość składania wniosków o odszkodowanie do dnia [...]r., jednak nie nałożył na organy obowiązku wydania do tego czasu decyzji, o jakich mowa w art. 73 ust. 3. Okres do [...]r. mógł zatem być wykorzystany na uporządkowanie stanu ksiąg wieczystych i wydanie decyzji, zaniechanie w tym zakresie nie zostało jednak przez ustawodawcę usankcjonowane żadnym skutkiem. Ustawodawca w przepisie art. 73 § 4 ustawy postanowił, że odszkodowanie za działki zajęte pod drogi będzie wypłacane na wniosek właściciela, złożony w terminie od [...]r. do [...] r. a po tym okresie roszczenie to wygasa. W wyniku pytania zadanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, Trybunał Konstytucyjny dokonał kontroli konstytucyjności tego rozwiązania ustawowego i w wyroku z dnia [...]r. sygn. P 33/07 ocenił je jako zgodne ze standardami konstytucyjnymi. Wyrok Trybunału, zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji, ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczny. Zasadnie wobec powyższego Wojewoda wyjaśnił stronie, że wniosek złożony po terminie wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie nie podlegał rozpoznaniu. Sąd dostrzega, że organ odwoławczy jako organ orzekający w sprawie, w sytuacji uznania, że jedyną okolicznością uniemożliwiającą rozpoznanie wniosku strony jest jego złożenie po terminie, winien zastosować rozstrzygnięcie, o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a., przewidujące uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania przed tym organem. Uchybienie w tym zakresie nie uzasadnia jednak uchylenia przez Sąd decyzji Wojewody. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. nr 135, poz. 1270 ze zm.), sąd uchyla decyzję, jeśli stwierdzi naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane uchybienie wpływu takiego niewątpliwie nie wywiera, jak zauważył to również organ odwoławczy, oba rodzaje rozstrzygnięć prowadzą do takiego samego skutku dla strony, nie zmieniają jej sytuacji prawnej. W sprawie jest bezsporne, że wniosek skarżącego o odszkodowanie został złożony po dniu [...]r., w sytuacji gdy roszczenie o odszkodowaniu już wygasło. Niewątpliwie, na co zwraca uwagę strona skarżąca, zwłoka lub zaniechanie organów w zakresie dotyczącym ujawnienia nowego stanu prawnego działek stanowiących drogi w księgach wieczystych, skutkowała tym, że działki te były przedmiotem obrotu prawnego. Taka też sytuacja miała miejsce w przypadku skarżącego, część działek sprzedanych mu przez osobę sprzedającą w dacie transakcji z mocy prawa stanowiła już własność Województw [...]. Okoliczność ta do pewnego stopnia została uwzględniona przez orzecznictwo sądowe w zakresie dotyczącym kręgu podmiotów legitymowanych do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie. Jak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 3/09, uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające (...) może być także osoba, która po dniu [...]r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w formie aktu notarialnego z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu [...]r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. Podstawą negatywnej dla skarżącego decyzji Wojewody nie jest jednak kwestia uprawnienia strony do złożenia wniosku, lecz skutki wynikające z upływu terminu końcowego do zgłoszenia żądania wypłaty odszkodowania. Sprawa ewentualnych roszczeń skarżącego wobec zbywcy nie wchodzi w zakres kognicji sądu administracyjnego. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.