II GSK 1308/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 16 lipca 2010 r. sygn. akt III SA/Wr 61/10 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną I Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę M. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że w dniu 29 września 2008 r. M. W. złożyła wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2008 r., do którego załączyła oświadczenie o przejęciu od P. R. części zobowiązań oraz dokument o nazwie "Porozumienie w sprawie wspólnego użytkowania gruntów rolnych zawarte 29 września 2008 r." Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji we W. decyzją z dnia [...] września 2009 r. odmówił M. W. przyznania płatności. Powodem odmowy było ustalenie niezgodności pomiędzy zadeklarowaną do płatności powierzchnią uprawy orzecha włoskiego a stwierdzoną podczas kontroli powierzchnią tej uprawy, przy czym procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła 190,11%. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. uchylił w całości zaskarżoną decyzję I organu instancji oraz odmówił przyznania M. W. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za 2008 r. W ocenie Dyrektora ARiMR we W. organ I instancji błędnie uznał, że strona skutecznie przejęła zobowiązanie od P. R., spełniając warunki określone w § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), dalej powoływanego jako rozporządzenie rolnośrodowiskowe. Według organu odwoławczego mocą dołączonego do wniosku strony "Porozumienia w sprawie wspólnego użytkowania gruntów rolnych" nie nastąpiło przeniesienie posiadania działek zadeklarowanych we wniosku z dnia 29 września 2008 r.. Do nabycia posiadania konieczne jest bowiem spełnienie trzech przesłanek - zawarcie umowy między zbywcą a nabywcą, wydanie rzeczy nabywcy, objęcie rzeczy przez nabywcę. Jak wynika z treści "Porozumienia" tych przesłanek nie spełniono. W związku z powyższym organ uznał, że strona nie spełniła wymogów do ubiegania się o płatności i napodstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł, co do istoty sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma ocena, czy porozumienie z dnia 29 września 2008 r. stanowiło podstawę przeniesienia posiadania wymienionych w nim działek rolnych. Przeniesienie posiadania jest formą nabycia pochodnego, które polega na dwustronnym akcie przekazania faktycznego władztwa nad rzeczą nowemu posiadaczowi. Powołany § 14 ust. 2 rozporządzenia wymaga, aby przeniesienie posiadania nastąpiło w formie umowy. Może to być umowa dzierżawy, użytkowania, najmu, zastawu, a także zgodnie z zasadą swobody zawierania umów, wyrażoną w art. 353¹ k.c. – także umowa nienazwana. Sąd I instancji stwierdził, że porozumienie zawarte między skarżącą a P. R. można zaliczyć do kategorii umów nienazwanych. W porozumieniu tym P. R. zobowiązał się, jako posiadacz wymienionych tam gruntów, do ich wspólnego użytkowania wraz ze skarżącą, polegającego na prowadzeniu działalności rolniczej. Z treści porozumienia nie wynika, że strony wyraziły zamiar przeniesienia posiadania na rzecz skarżącej. Przeniesienie posiadania nie mogło także nastąpić na podstawie protokołu przekazania z dnia 29 września 2008 r. Sama skarżąca twierdzi, że protokół ten sporządzono w celu szczegółowego określenia stanu nieruchomości rolnych oraz stanu plantacji. Dlatego też protokół nie może stanowić dowodu potwierdzającego przeniesienie posiadania. Sąd uznał zatem, że nie nastąpiło przeniesienie posiadania części gospodarstwa rolnego na rzecz skarżącej, wymagane przez § 14 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Z uwagi na niespełnienie jednego z koniecznych warunków, określonego w tym przepisie organ II instancji zasadnie odmówił skarżącej wnioskowanych płatności. Sąd przyjął za uzasadnione nieodniesienie się przez organ II instancji do merytorycznych zarzutów strony, kwestionujących wyniki kontroli, które przesądziły o odmowie przyznania skarżącej płatności przez organ I instancji. W sytuacji, gdy skarżąca nie przejęła posiadania gruntów zarzuty te Sąd uznał za bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu skarżąca nie może się skutecznie powoływać na wyrażoną w art. 139 k.p.a. zasadę niepogarszania sytuacji strony. Zarówno organ I, jak i II instancji, (choć z innych przyczyn), nie przyznały skarżącej wnioskowanych płatności. Sąd podał, że przyjęcie przez organ I instancji, że skarżąca przejęła posiadanie części gospodarstwa rolnego rażąco narusza prawo. U podstaw wyroku powołano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). II M. W. zaskarżając wyrok w całości domagała się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 106 § 3 oraz 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 i nast. ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), które polegało na dokonaniu błędnej oceny dowodu z dokumentu — protokołu przekazania gruntów rolnych z dnia 29 września 2009 r. i nieuwzględnieniu faktu, że wskazany protokół jest dokumentem, na podstawie którego nastąpiło przeniesienie posiadania gruntów rolnych oraz że stanowi on element umowy przenoszącej posiadanie gruntów, 2. przepisów prawa materialnego poprzez: a) błędną wykładnię przepisów § 2 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego polegającą na bezpodstawnym ustaleniu normy prawnej dopuszczającej ubieganie się o pomoc finansową tylko wyłącznym posiadaczom gospodarstwa rolnego, b) niezastosowanie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), dalej powoływanej jako ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, która ma zastosowanie w rozpatrywanym stanie faktycznym na podstawie przepisu art. 1 pkt. 2 lit. a wskazanej ustawy, polegające na nieuwzględnieniu dopuszczalności ubiegania się o pomoc finansową przez współposiadaczy gospodarstwa rolnego, c) niezastosowanie przepisów prawa wspólnotowego, w szczególności art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001, przepisów załącznika I do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1444/2002 zmieniającego decyzję Komisji 2000/115/WE odnoszącą się do definicji charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, dotyczących przeglądów struktury gospodarstw rolnych oraz ogólnych zasad kształtujących regulacje dotyczące programów pomocowych (m.in. zasady niedyskryminacji) i celów prawa wspólnotowego, skutkujące nieuwzględnieniem dopuszczalności ubiegania się o dopłaty przez grupy osób fizycznych lub prawnych bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego oraz przez osoby fizyczne, które posiadają, dzierżawią lub w inny sposób zarządzają jednym gospodarstwem rolnym, a współpraca ta jest prowadzona m.in. w wyniku pisemnej umowy. W uzasadnieniu zarzutów skarżąca wywodziła, że nawet jeśli zakwestionowana zostanie skuteczność przeniesienia posiadania rozumianego, jako zmiana stanu faktycznego, której warunkiem sine qua non jest wyzbycie się posiadania przez dotychczasowego posiadacza, to niewątpliwie doszło do ukształtowania pomiędzy skarżącą a P. R. stanu współposiadania gospodarstwa rolnego, który to stan może być podstawą do ubiegania się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych przez jednego ze współposiadaczy. Dokonując wykładni zawężającej przepisów § 2 ust., 1 w zw. z § 14 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz nie odnosząc się do faktu powstania stanu współposiadania gospodarstwa rolnego, a w konsekwencji uznając, że jedynie producenci rolni będący wyłącznymi posiadaczami gospodarstw rolnych są legitymowani do ubiegania się o pomoc finansową, Sąd bezpodstawnie ograniczył prawo strony do ubiegania się o płatności rolnośrodowiskowe. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przepisy prawa regulujące instytucję posiadania (art. 336 i n. k.c.) nie stanowią, że warunkiem przeniesienia posiadania jest jego wyzbycie się przez dotychczasowego posiadacza rzeczy, nie istnieje też ustawowy katalog zdarzeń prawnych mogących być źródłem współposiadania, zatem za przeniesienie posiadania należy uznać także dopuszczenie do współposiadania. Przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jakkolwiek nieodwołujące się bezpośrednio do współposiadania gruntów, nie mogą być interpretowane w sprzeczności z przepisami aktu wyższego rzędu, jakim jest ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. W myśl art. 18 ust. 2 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, aby jeden ze współposiadaczy gospodarstwa rolnego mógł ubiegać się o przyznanie pomocy finansowej w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, musi nastąpić pisemne wyrażenie zgody przez współposiadaczy na ubieganie się o płatności przez jednego z nich. Przesłanka ta została spełniona przez stronę — w aktach sprawy znajdują się oświadczenia, zarówno P. R. (o wyrażeniu zgody na realizowanie przez skarżącą przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w związku z przejęciem części gospodarstwa, w szczególności na składanie wniosków do ARiMR) jak i M. W. (o podjęciu realizacji zobowiązań rolnośrodowiskowych), z których w sposób niebudzący wątpliwości wynika zgodna wola stron co do wyłącznego uprawnienia skarżącej do składania wniosków o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych. W ocenie skarżącej w przepisach prawa wspólnotowego i krajowego, regulujących zasady przyznawania pomocy finansowej, nie chodzi o uregulowanie tytułów prawnych do gruntów rolnych, ale o wyeliminowanie nadużyć i doprowadzenie do prawidłowego ustalenia, czy przekazanie gospodarstwa przez rolnika prowadzącego na własny rachunek działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym rzeczywiście nastąpiło. Skarżąca podała, że z § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika, iż kluczowym warunkiem udzielenia pomocy finansowej jest prowadzenie działalności rolniczej w określony sposób, a ustawodawca nie odnosi się do kwestii posiadania gospodarstwa. Pojęcie to pojawia się dopiero w przepisach § 14 rozporządzenia. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Kontrolowanym w jej granicach wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję odmawiającą skarżącej przyznania płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za rok 2008 r. U podstaw materialnoprawnych kontrolowanej decyzji organ odwoławczy powołał § 14 ust.1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Przywołane rozporządzenie zostało wydane w oparciu o przepis art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), zwanej dalej ustawą z 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. W art.1 ust.1 tej ustawy prawodawca krajowy odsyła do "określonych przepisów Unii Europejskiej." Regulacje o których mowa w art.1 ust.1 powołanej ustawy, to przepisy Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz.U. UEL.99.160.80) oraz przepisy Rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 29 kwietnia 2004 r. Nr 817/2004 ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ze środków Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz.U. UEL. 2004.153.30). Granice materialnoprawne rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawy wyznaczają, w obrębie prawa wspólnotowego, przepisy Rozporządzenia Rady Nr 1257/199 oraz Rozporządzenia Komisji Nr 817/2004, natomiast w obrębie prawa krajowego, przepisy ustawy z 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 20 lipca 2004 r. Ustalenie ram materialnoprawnych determinuje ocenę skuteczności postawionych przez autora skargi kasacyjnej tych zarzutów, które obejmują naruszenie przepisów prawa krajowego i wspólnotowego niemających w sprawie zastosowania. Nieusprawiedliwiony jest bowiem zarzut pominięcia regulacji prawnej zawartej w art.18 ust.2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. w sprawie rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64 poz. 427 ze zm.). Przepisy tej ustawy nie mają zastosowania do przedsięwzięć rolnośrodowiskowych podjętych w oparciu o przepisy ustawy z 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Z akt sprawy wynika, a okoliczność ta nie jest kwestionowana, że P. R. rozpoczął realizację przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego w 2007 r. ubiegając się o pomoc finansową, o której stanowią przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2004 r. wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawie z 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a finansowaną z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Wniosek kontynuacyjny skarżącej dotyczył zatem przedsięwzięcia realizowanego w oparciu o przepisy ustawy z 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a nie ustawy z 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Całkowicie nietrafne jest także zarzucenie Sądowi I instancji niezastosowania przepisów wspólnotowych wymienionych w punkcie 2 c petitum skargi kasacyjnej. Przepisy te nie regulują kwestii związanych ze wspieraniem rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Konstatacji tej nie zmienia to, że art. 5 ust.1 a ustawy z 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich posługuje się pojęciem producenta rolnego w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Przepis art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze, zm.), zwanej dalej ustawą o krajowym systemie ewidencji producentów, zawiera więc definicję producenta rolnego wiążącą również na gruncie ustawy z 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. W tym zakresie, w stanie prawnym wiążącym w tej sprawie, istnieje odesłanie do powołanego w omawianym zarzucie art. 2a Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 ( Dz.U. UEL. 2003.270.1). Mimo to przepis art.2a Rozporządzenia Rady Nr 1782/2003 nie miał w tej sprawie zastosowania z uwagi na treść art.3 ust.3 a ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów w powiązaniu z § 14 ust.1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Przepis § 14 ust.1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi o przeniesieniu posiadania, dlatego też pod pojęciem producenta rolnego należy rozumieć posiadacza gospodarstwa rolnego, zgodnie z art. 3 ust.3a ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów. W obrębie podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie § 2 ust.1 w związku z § 14 ust.1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez błędną wykładnię tych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten także jest nieusprawiedliwiony. Sąd I instancji cytując § 2 ust.1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i § 14 ust.1 i 2 tego rozporządzenia prawidłowo wyłożył, że warunkiem niezbędnym do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej jest przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego i to w formie umowy. Wniosek taki wypływa wprost z jasnej i niebudzącej wątpliwości treści powołanych przepisów, z tego też względu zarzucanie Sądowi I instancji błędu w zrekonstruowaniu treści norm prawnych w nich zawartych jest chybione. Z przyczyn powyżej podanych nietrafne jest także budowanie w oparciu o regulację zawartą w art. 18 ust.2 ustawy z 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, tezy o błędnej wykładni § 2 ust.1 i § 14 ust.1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, polegającej według kasatora na " bezpodstawnym ustaleniu normy prawnej dopuszczającej ubieganie się o pomoc finansową tylko wyłącznym posiadaczom gospodarstwa rolnego." W oparciu o podstawę kasacyjną, o której mowa w art.174 pkt 2 p.p.s.a. kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art.106 § 3 i § 5 p.p.s.a w związku z art. 227 " i nast." K.p.c. Przytoczony w tym zarzucie przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. pozwala Sądowi z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie takiego dowodu ma formę postanowienia i wpisuje się go do protokołu z rozprawy. To właśnie do takiego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Tym samym naruszenie art.106 § 3 p.p.s.a. wiąże się wyłącznie z postępowaniem dowodowym na skutek dopuszczenia dowodu uzupełniającego z dokumentu. Natomiast w rozpoznawanej sprawie przed Sądem pierwszej instancji na rozprawie nie przeprowadzano żadnego dowodu z dokumentu, brak jest w tym zakresie jakiejkolwiek informacji, która wynikałaby z protokołu rozprawy. To sprawia, że również i ten zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art.184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.