II OSK 365/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia WSA del. Mirosława Pindelska (spr.) Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 461/10 w sprawie ze skargi Z. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem Z dnia 12 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 461/10 oddalił skargę Z. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Komendant Stołeczny Policji, działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 i art. 20 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 52, poz. 525 ze zm.) oraz art. 104 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., cofnął Z. J. pozwolenie na posiadanie broni palnej bojowej, palnej myśliwskiej oraz palnej gazowej. Decyzja ta została w dniu 11 lutego 2008 r. doręczona pełnomocnikowi Z. J. – adwokatowi W. K.. W dniu 26 lutego 2008 r. pełnomocnik nadał w urzędzie pocztowym przesyłkę zawierającą odwołanie od ww. decyzji Komendanta Stołecznego Policji. Postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Komendant Główny Policji działając na podstawie art. 123 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze z uwagi na fakt, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. Komendant Stołeczny Policji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. odmówił Z. J. zawieszenia postępowania w sprawie, a Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymał je w mocy. Na to postanowienie Z. J. wniósł w dniu 16 stycznia 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Złożenie tej skargi dało podstawę do zawieszenia postępowania odwoławczego. Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 384/08 oddalił skargę na powyższe postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nr [....] Komendant Główny policji podjął zawieszone postępowanie odwoławcze. Z treści pisma z 14 września 2009 r. W. K. organ dowiedział się, ze w związku z utratą uprawnień adwokackich nie jest już on pełnomocnikiem Z. J.. Postanowienie z [...] września 2009 r. zostało doręczone samemu skarżącemu w trybie art. 44 k.p.a. Po podjęciu postępowania odwoławczego Komendant Główny Policji wydał postanowienie z dnia [...] grudnia 2009 r. stwierdzające jednodniowe uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ ustalił, że nie było wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W podstawie rozstrzygnięcia wskazał art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. oraz art. 268a k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożonej przez Z. J. został podniesiony stan zdrowia skarżącego, przewlekła choroba powodująca niemożność dopilnowania własnych spraw. Został też wniesiony wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2009 r. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wskazując, że ustalenia faktyczne organu są prawidłowe, że niesporne jest doręczenie decyzji organu pełnomocnikowi skarżącego w dniu 11 lutego 2008 r. Decyzja zawierała pouczenie o prawie do złożenia odwołania od niej w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. Nadanie odwołania przez pełnomocnika skarżącego nastąpiło za pośrednictwem urzędu pocztowego w dniu 26 lutego 2008 r., czyli z uchybieniem 14 dniowego terminu przewidzianego w art. 129 § 1 i 2 k.p.a. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez skarżącego. Wobec uchybienia temu terminowi oraz wobec braku złożenia wniosku o przewrócenie terminu do wniesienia odwołania organ zobligowany był wydać w oparciu o art. 134 k.p.a. postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Sąd podniósł, że art. 134 k.p.a. nie daje organom swobody co do rozstrzygnięć w tym zakresie. Sąd podkreślił, że doręczenie decyzji pełnomocnikowi skarżącego było obowiązkiem organu w myśl art. 40 § 2 k.p.a. Na prawidłowość tego doręczenia nie wpływa fakt późniejszej, po dacie wniesienia odwołania, utraty statusu pełnomocnika Z. J. przez W. K.. Odwołanie z dnia 26 lutego 2008 r. jest wniesione przez umocowanego i działającego wówczas za stronę pełnomocnika. W odniesieniu do wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania Sąd wskazał, że nie może być jego adresatem, gdyż nie wydaje on rozstrzygnięć w zastępstwie organów tylko sprawuje wyłącznie kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd wskazał, że adresatem takiego wniosku powinien być właściwy organ administracji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. J. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi w Warszawie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie został złożony wniosek o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi Z. J. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania z art. 7 i 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, – art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne wyjaśnienie sprawy w sposób zgodny ze stanem faktycznym, tj. brak wyczerpującego wyjaśnienia dlaczego Sąd przyjął, iż W. K. przesłał być pełnomocnikiem Z. J. dopiero po wniesieniu odwołania od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazał, że ustalenia Komendanta Głównego Policji są nieprzekonujące, nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy ani w uzasadnieniu postanowienia co do faktu czy pełnomocnik przestał być pełnomocnikiem skarżącego przed wniesieniem odwołania, czy po wniesieniu odwołania. Sąd natomiast nie wyjaśnił dlaczego uznał takie ustalenia organu za prawidłowe. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację, jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W spawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzut kasacyjny, iż Sąd I instancji uznał za prawidłowe ustalenia organu administracji, które to ustalenia nie znajdują odzwierciedlenia w aktach administracyjnych nie zasługuje na uwzględnienie. W aktach administracyjnych znajduje się pismo z dnia 12 listopada 2007 r., złożone do akt dnia 22 listopada 2007 r., ze zgłoszeniem się do sprawy w charakterze pełnomocnika adw. W. K. Do pisma dołączone jest pełnomocnictwo wystawione przez skarżącego (k.86-87 tom II akt adm.). Na k. 112 akt administracyjnych znajduje się pocztowe potwierdzenie odbioru decyzji w dniu 11 lutego 2008 r. z podpisem osoby uprawnionej do odbioru i pieczątką imienną pełnomocnika z adresem jego kancelarii adwokackiej. Na karcie 129-131 II tomu akt administracyjnych znajduje się odwołanie od decyzji podpisane przez pełnomocnika z datą 25 lutego 2008 r., a na karcie 128 jest koperta z numerem listu poleconego i pieczęcią nadania przesyłki w Urzędzie Pocztowym Siedlce 1 w dniu 26 lutego 2008 r. z uwidocznioną pieczątką imienną oraz adresem kancelarii pełnomocnika. Na karcie 143 znajduje się potwierdzenie odbioru w dniu 2 kwietnia 2008 r. postanowienia o zawieszeniu postępowania odwoławczego, na którym również znajduje się stosowna pieczątka kancelarii pełnomocnika. Ponadto na k. 148 jest notatka urzędowa z dnia 18 kwietnia 2008 r. sporządzona przez podkom. D. A. z rozmowy przeprowadzonej w dniu 14 kwietnia 2008 r. z pracownikiem kancelarii pełnomocnika oraz z rozmowy przeprowadzonej w dniu 15 kwietnia 2008 r. z pełnomocnikiem skarżącego na okoliczności związane z prawem zapoznania się z aktami sprawy. Z notatki tej wynika również okoliczność, iż pełnomocnik wskazywał na utrudniony kontakt z mocodawcą. Natomiast karta 165 zawiera poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię pisma W. K. z [...] września 2009 r., w którym zawiadamia organ, iż w związku z utratą uprawnień adwokackich, w myśl przepisów Prawa o adwokaturze, nie jest w stanie w dalszym ciągu występować w charakterze pełnomocnika Z. J.. Były pełnomocnik wnosi o przesłanie korespondencji na adres skarżącego. Powyższe dokumenty zaprzeczają zarzutowi kasacyjnemu dowolności ustaleń Sądu I instancji oraz organu wydającego zaskarżone postanowienie bez pokrycia dowodami w sprawie. W ustaleniach faktycznych Sąd I instancji wprost powołał się na prawidłowość doręczenia pełnomocnikowi w dniu 11 lutego 2008 r. decyzji (wg art. 40 § 2 k.p.a.) na odwołanie napisane przez pełnomocnika i przez niego nadane w urzędzie pocztowym w dniu 26 lutego 2008 r. oraz na pismo W. K. z dnia [...] września 2009 r., w którym informował, że nie jest w stanie w dalszym ciągu występować w charakterze pełnomocnika wskazując na utratę uprawnień. Ustalenia powyższe wskazują jednocześnie dowody, na których się oparto (dowód doręczenia decyzji, dowód nadania pocztowego odwołania od decyzji, pismo byłego pełnomocnika). Powyższe ustalenia są prawidłowe, sprawdzalne w oparciu o wymienione akta administracyjne oraz wyczerpują podstawowe wymagania dotyczące uzasadnienia wyroku w myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. Uprawniając też do stwierdzenia, iż w dacie składania odwołania pełnomocnik czynnie działał i reprezentował skarżącego zgodnie z pełnomocnictwem udzielonym w dniu 12 listopada 2007 r. Dla ustalenia wystąpienia przesłanek z art. 134 k.p.a. są to okoliczności wystarczające. Bez znaczenia dla przesłanek stosowanego w sprawie art. 134 k.p.a. będą okoliczności dotyczące dokładnej daty utraty uprawnień adwokackich pełnomocnika. Bowiem niewątpliwie data ta nastąpiła po skutecznym doręczeniu pełnomocnikowi decyzji organu z dnia [...] stycznia 2008 r. i po upływie 14 dniowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji, na co wskazuje data nadania odwołania przesyłką składana w urzędzie pocztowym. Tylko te okoliczności są wystarczające do stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania od decyzji w przedmiotowej sprawie. Ustalenia Sądu I instancji potwierdzają prawidłowość ustaleń organu przez co zarzut naruszenia przez Sąd w procesie kontroli art. 7 i 77 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku prawidłowo też wskazuje, że spóźnionemu o jeden dzień odwołaniu od decyzji z dnia 31 stycznia 2008 r. nie towarzyszył wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Wniosek taki nie został złożony w postępowaniu administracyjnym. Został wniesiony wraz ze skargą na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 22 grudnia 2009 r. i skierowany do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co stanowi o jego bezskuteczności wniesienia z uwagi na kontrolną rolę sądów administracyjnych nad działalnością administracji publicznej z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 p.p.s.a. Ustalenie powyższego faktu przez Sąd I instancji jest prawidłowe i świadczy, iż w sprawie Sąd nie miał podstaw do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Zarzut kasacyjny naruszenia tegoż przepisu nie jest trafny. Tak jak nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zatem nie jest usprawiedliwiona podstawa skargi kasacyjnej, co stanowi o jej oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. Stosownie do art. 207 ust. 2 p.p.s.a. w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Sąd na podstawie tego przepisu działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. W piśmiennictwie to rozwiązanie określane jest jako zasada słuszności. Sądy administracyjne stosując art. 207 § 2 p.p.s.a. powinny uwzględnić całokształt okoliczności konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę zarówno fakty związane z przebiegiem postępowania, jak i fakty spoza postępowania, w szczególności odnoszące się do stanu majątkowego i sytuacji życiowej strony (skarżącego). Przepis ten jako wprowadzający wyjątek od zasady nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Dlatego też niedopuszczalne byłoby obciążanie zwrotem kosztów postępowania strony wygrywającej na rzecz strony przegrywającej. W wypadku określonym w art. 207 § 2 p.p.s.a. sąd administracyjny działa z urzędu i wniosek strony nie jest konieczny. Nie wyklucza to jednak zamieszczenia przez stronę w skardze kasacyjnej lub w odpowiedzi na taką skargę stanowiska co do ewentualnej potrzeby zastosowania wobec niej zasady słuszności, gdyby w postępowaniu kasacyjnym uzyskała niekorzystny dla siebie wynik. Naczelny Sąd Administracyjny odstępując na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a. od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od skarżącego na rzecz organu kierował się trudną sytuacją majątkową potwierdzoną zwolnieniem skarżącego od kosztów sądowych i ustanowieniem adwokata z urzędu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258–261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć w wojewódzkim sądzie administracyjnym stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.