I SA/Wa 381/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. po rozpoznaniu odwołania Prezydenta W. od decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. orzekającej o zwrocie nieruchomości położonej w W. w rejonie ulicy [...] stanowiącej wg ewidencji gruntów i budynków działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m² będącą częścią dawnej działki nr [...] z obrębu [...] oraz zobowiązującej do zwrotu na rzecz Miasta W. zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł. uchylił zaskarżoną decyzję w części zobowiązującej do zwrotu na rzecz m. W. zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł i zobowiązał do zwrotu na rzecz m. W. powyższego odszkodowania w kwocie [...] zł, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Przedmiotowa nieruchomość opisana wyżej została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] lutego 1976 r. nr [...] i stanowiła w dniu wywłaszczenia własność P. P., na podstawie aktu własności ziemi nr [...] z dnia [...] kwietnia 1974 r. Zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi nr [...]z dnia [...] sierpnia 1973 r., nr [...] z dnia [...] sierpnia 1972 r. i nr[...] z dnia [...] marca 1974 r. przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod budowę wytwórni [...] oraz dla Przedsiębiorstwa E.-P. W dniu 3 czerwca 1991 roku spadkobierca byłego właściciela E. P. złożył wniosek o zwrot części nieruchomości wywłaszczonej decyzją Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] lutego 1976 r., która nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Pismem z dnia 4 listopada 1997 r. wniosek o zwrot został podtrzymany przez pozostałych spadkobierców P. P. Z akt sprawy wynika, iż nieruchomość wywłaszczona decyzją Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] lutego 1976 r. stanowiła w dniu wywłaszczenia działki nr [...] i[...]. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów i budynków dawna działka nr [...] z obrębu [...] stanowi obecnie działki lub część działek z obrębu [...] nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], zaś dawna działka nr [...] z obrębu [...]stanowi obecnie działki lub część działek z obrębu [...] nr[...],[...]. Decyzją nr [...]z dnia [...]grudnia 1999 r. Starosta Powiatu W. orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej w ewidencji jako działka nr [...]z obrębu [...]o powierzchni [...] m². Z uwagi na niezaskarżenie wskazanej decyzji stała się ona ostateczna i podlega wykonaniu. Na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.) mienie gmin warszawskich stało się z mocy ustawy mieniem m.st. Warszawy. Postanowieniem Wojewody [...] Nr [...]z dnia [...] listopada 2003 r. jako organ właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy wyznaczony został Starosta P. Pismem z dnia 19 grudnia 2008 r. strony postępowania wniosły o rozpatrzenie w pierwszej kolejności sprawy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka [...] z obrębu[...]. Krąg następców prawnych ustalono na podstawie postanowień spadkowych. * spadek po P. P.u na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla W. M. z dnia [...] lutego 1990 r. (sygn. akt [...]) nabyli: J. P., G. P., J. M., i E. P. * spadek po J. P. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla W. M. z dnia [...] maja 1999 r. (sygn. akt [...]) nabyli: G. P., J. M. i E. P. * spadek po G. P. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla W. P. P. z dnia [...] kwietnia 2007 r. (sygn. AK t[...]) nabyła J. S., * spadek po E. P. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla W. M. z dnia [...] kwietnia 2008 r. (sygn akt [...]) nabył A. P. * spadek po J. M. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] maja 2008 r. (sygn. AK t[...]) nabyli M. B., H. M., J. M. i Z. M. Po przeprowadzeniu przepisanego prawem postępowania Starosta P. decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w W. w rejonie ulicy [...], stanowiącej wg ewidencji gruntów i budynków działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]o powierzchni [...]m² będącej częścią dawnej działki nr [...] z obrębu [...] oraz zobowiązał do zwrotu na rzecz Miasta W. zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł. (słownie: [...]złote). Od wskazanej wyżej decyzji Starosty P. odwołanie wniósł Prezydent m. W. w dniu 3 lutego 2009 r. Odwołujący się podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o braku realizacji celu wywłaszczenia, gdyż na części nieruchomości cel wywłaszczenia tj. budowa Wytwórni [...] został zrealizowany. Odwołujący się zarzucają również przedmiotowej decyzji, iż naruszony został przepis art. 84 k.p.a., ponieważ organ nie powołał biegłego w drodze postanowienia a jedynie skorzystał z wyceny dostarczonej przez stronę. Zdaniem Prezydenta m. kwota zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz Miasta W. została naliczona niewłaściwie, gdyż rzeczoznawca majątkowy zastosował błędne wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy stwierdził, że Art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. stanowi, iż poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeśli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z dyspozycją art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu albo, 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel nie został zrealizowany. Ponadto w myśl art. 140 u.g.n. w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, ustalone w decyzji odszkodowanie, które podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości. Decyzja orzekająca o wywłaszczeniu nieruchomości, będącej przedmiotem niniejszego postępowania określała cel wywłaszczenia jako budowę wytwórni [...] oraz dla potrzeb Przedsiębiorstwa E.-P., zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi nr [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r., nr [...] z dnia [...] sierpnia 1972 r. i nr [...] z dnia [...] marca 1974 r. Organ pierwszej instancji oparł rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie przede wszystkim na decyzjach lokalizacyjnych, wyjaśnieniach Urzędu m. W. oraz wizji w terenie. Urząd Gminy W. U. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami pismem z dnia 10 września 1999 r. poinformował organ, iż, w stosunku do działki nr [...] z obrębu [...] nie zostały wydane pozwolenia na budowę. Powyższe zostało potwierdzone pismem Urzędu m. W. Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy [...] z dnia 20 grudnia 2005 r. oraz pismem Urzędu m. W. Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy U. z dnia 20 października 2008 r. W dniu 17 listopada 2008 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej nieruchomości z udziałem stron postępowania, podczas których ustalono, iż działka nr [...]stanowi teren niezabudowany i niezagospodarowany, częściowo zadrzewiony. Fakt ten potwierdza również materiał fotograficzny wykonany podczas wskazanej wizji w terenie oraz oględziny nieruchomości przeprowadzone przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 3 stycznia 2009 r., w trakcie których ustalił, on iż przedmiotowa działka jest niezabudowana i niezagospodarowana, porośnięta samosiewkami, krzakami i drzewami. Biorąc powyższe pod uwagę organ uznał, iż nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...]z obrębu [...]o powierzchni [...] m² nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, a organ pierwszej instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym określenia stanu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Ustosunkowując się do zarzutu, iż organ pierwszej instancji naruszył przepis art. 84 k.p.a., ponieważ nie powołał biegłego w drodze postanowienia, a jedynie skorzystał z wyceny dostarczonej przez stronę, organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, a zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Ten sam przepis stanowi, iż sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Biorąc powyższe pod uwagę organ orzekający w przedmiotowej sprawie uznał, iż operat szacunkowy o wartości nieruchomości sporządzony przez osobę uprawnioną, której kompetencje i rzetelność nie zostały zakwestionowane w przewidywanych prawem formach, w szczególności przez stosowne orzeczenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, stanowi w postępowaniu administracyjnym dowód na określoną w nim wartość nieruchomości. Ponadto zgodnie z tezą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2008 r. (sygn. akt I SA/Wa 259/07) w postępowaniu administracyjnym nie jest możliwe, aby operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego powołanego przez stronę przeciwstawić operatowi szacunkowemu rzeczoznawcy majątkowego sporządzonemu na zlecenie organu (art. 157 ust. 2 u.g.n.). W przedmiotowej sprawie operat szacunkowy określający wartość nieruchomości oraz wysokość zwaloryzowanego odszkodowania został sporządzony w dniu 5 stycznia 2009 r. Na podstawie wskazanego operatu wartość zwaloryzowanego odszkodowania została określona na kwotę [...] zł. (słownie: [...] złote). W związku z tym, iż do dnia wykonania operatu nie został ogłoszony roczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych za 2008 r., do określenia wskaźnika waloryzacji przyjęto miesięczne wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych. W dniu 12 lutego 2009 r. zaktualizowano operat szacunkowy z dnia 5 stycznia 2009 r. Aktualizacji dokonano na podstawie wskaźnika rocznego cen towarów i usług konsumpcyjnych. W związku z tym, iż zaktualizowana wartość zwaloryzowanego odszkodowania wyniosła [...] zł (słownie: [...] złotych) oraz treścią art. 156 ust. 3 u.g.n. , zgodnie z którym operat szacunkowy może być wykorzystany do celu dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy, organ uchylił decyzję Starosty P. w części zobowiązującej do zwrotu na rzecz Miasta W. zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł i zobowiązał do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...] zł Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło m. W. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty P. o z dnia [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że główny cel wywłaszczenia został zrealizowany, a z uwagi na to, że pozostała część nieruchomości przeznaczona była pod przyszłe, a więc bliżej nieokreślone inwestycje, to zdaniem skarżącego nie można mówić o braku realizacji na niej celu wywłaszczenia. O zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cele budowlane po upływie 7 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna można byłoby mówić zdaniem skarżącego w sytuacji, w której prace związane z realizacją celu wywłaszczenia nie zostały rozpoczęte w ogóle na całym terenie objętym lokalizacją inwestycji. Zdaniem skarżącego nie można uznać, że grunt stanowiący fragment terenu przeznaczonego na cele budowy dzielnicy przemysłowej stał się zbędny na te cele. Dokonując wyceny przedmiotowej nieruchomości oraz wysokości zwaloryzowanego odszkodowania organ prowadzący postępowanie nie powołał biegłego z urzędu tylko skorzystał z wyceny dostarczonej przez stronę postępowania, co zdaniem skarżącego narusza przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto Starosta P. w swojej decyzji błędnie określił powierzchnię zwracanej nieruchomości. Zgodnie z informacją z ewidencji gruntów i budynków powierzchnia działki [...] z obrębu [...] wynosi [...]m ², a nie jak podano w decyzji [...] m². Skarżący przywołał tezą wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2008 r. I OSK 200/07, że warunek o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami musi odnosić się do całości wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości a nie jej części (działki powstałej z podziału takiej nieruchomości). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżona decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stan faktyczny i prawny sprawy został przez organy obu instancji prawidłowo ustalony. Przy czym nadmienić należy, że już w 1999 r. Starosta Powiatu W. decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...]orzekł o zwrocie działki nr [...] z obrębu [...] powstałej z dawnej działki nr [...] (tak jak działka nr[...] ) będąca przedmiotem niniejszego postępowania z powodu jej zbędności na cel wywłaszczenia. W zaskarżonej decyzji organ prawidłowo wskazał przepisy prawa i dokonał ich interpretacji. Stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei art. 137 ust 1 ustawy stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zgodnie z ustępem 2 tego przepisu, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Organy obydwu instancji prawidłowo ustaliły, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w wyżej wskazanych przepisach. Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy wynika, że nieruchomość będącą własnością P. P. poprzednika prawnego J. S, A. P., M. B., H. M., J. M. i Z. M. oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...] i z obrębu [...]o łącznej powierzchni [...] ha wywłaszczono w 1976 r. z przeznaczeniem pod budowę wytwórni [...] oraz dla Przedsiębiorstwa E. – P. na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta W. P. z przeznaczeniem pod budowę dzielnicy przemysłowo – składowej S. W. – G. Wydano do decyzji wywłaszczeniowej trzy decyzje lokalizacyjne nr [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r., nr [...] z dnia [...] sierpnia 1072 r. i nr [...] z dnia [...] marca 1974 r. Natomiast tylko na bardzo niewielkiej części dużej wywłaszczonej działki (co wynika z mapy znajdującej się w aktach tej sprawy) realizowano jeden z celów wywłaszczenia tj. wybudowano wytwórnię [...] (na części obecnej działki nr [...]), natomiast na pozostałe działki utworzone z działek wywłaszczonych nr [...] i nr [...]) nie wydano żadnych pozwoleń na budowę, a decyzje lokalizacyjne utraciły moc, ponieważ nigdy nie rozpoczęto budowy drugiego z celów wywłaszczenia tj. dzielnicy przemysłowo – składowej. Dlatego też zdaniem Sądu rozpatrującego przedmiotową sprawę nie było przeszkód do uznania, że prawie cała wywłaszczona nieruchomość (z wyjątkiem niewielkiej części zajętej pod wytwórnię [...]) co wynika z map znajdujących się w aktach sprawy mogła być przez organ uznana za zbędną i podlegać zwrotowi na rzecz osób uprawnionych, tym bardziej, że obecnie są to tereny podzielone na odrębne działki posiadające własne numery ewidencyjne. Z wypisu z ewidencji gruntów z 1999 r. (akta sprawy) wynika wprost, że w tej dacie (tj. ponad 20 lat od wywłaszczenia) nieruchomość ta była niezabudowana, a z wizji lokalnej przeprowadzonej przez organ w 2009 r. wynika, że nadal jest niezabudowana i porośnięta trawą, drzewami i samosiejkami. Ustawodawca w art. 136 ust. 3 w sposób wyraźny dopuścił możliwość zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, zaś do oceny zaistnienia przesłanek takiego orzeczenia nakazał stosować takie kryteria, jak do zwrotu całej nieruchomości. Ma to związek faktem, iż wywłaszczenie jest szczególną instytucją prawa polegającą na przymusowym odjęciu właścicielowi prawa do nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta jest niezbędna dla określonych celów publicznych, których inaczej nie można zrealizować. Dlatego w przypadku ustalenia zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia nawet w części, zwrotowi podlega ta niewykorzystana część. O takim też prawidłowym rozumieniu przez organy znaczenia powyższego przepisu, świadczy sposób prowadzonego w sprawie postępowania. W przedmiotowej sprawie dokonano podziału wywłaszczonej nieruchomości na odrębne działki i tylko na jednej z nich (nr [...]) zrealizowano cel wywłaszczenia natomiast pozostałe nie zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia w tym działka nr [...] będąca przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2009 r. I OSK 581/08 (LEX nr 555628) stwierdził, że oba wymienione w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami kryteria opierają się na założeniu wygaśnięcia celu wywłaszczenia, czy to z powodu zaniechania określonego zadania inwestycyjnego, czy to z powodu ustania prawnej podstawy rozpoczęcia realizacji inwestycji, przy czym wystarczy, aby jedna ze wskazanych przesłanek została spełniona, żeby uznać, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. To zaś zobowiązuje organ do orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy. Niniejszy skład orzekający podziela ten pogląd w zupełności. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że skoro część nieruchomości przeznaczona była pod przyszłe, bliżej nieokreślone inwestycje to nie można mówić o braku realizacji na tej części celu wywłaszczenia. Zdaniem Sądu cel wywłaszczenia powinien być precyzyjnie oznaczony co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Nawet gdyby przyjąć, że w dacie wywłaszczenia nie można było dokładnie określić co ma zostać wykonane na części nieruchomości przeznaczonej na dzielnicę składowo – przemysłową, to nie budzi żadnych wątpliwości Sądu, że do chwili obecnej na tej części nieruchomości nie wybudowano niczego o czym świadczy zebrany w sprawie materiał dowodowy. Ponieważ skarżący nie przedłożył innego operatu szacunkowego, ani też nie zwrócił się do organizacji rzeczoznawców majątkowych posiadającej uprawnienia do weryfikacji operatów szacunkowych, a przyjęty przez organ operat sporządził biegły rzeczoznawca zarzut skargi dotyczącej tej kwestii Sąd uznał za niezasadny. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.