II SA/Po 290/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2010 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] marca 2010r. Nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na zakup podręczników szkolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ T. Świstak /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Podrazik Pismem z dnia [...] lipca 2009 roku K. K. zwróciła się do Wójta Gminy J. o udzielenie jej pomocy finansowej na zakup podręczników przedszkolnych dla jej 5-letniego syna D. W odpowiedzi z dnia [...] sierpnia 2009 roku Dyrektor Gminnego Zespołu Ekonomiczno-Administracyjnego Szkół w J. poinformował K. J., iż kwestie związane z uzyskaniem żądanego przez nią wsparcia reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków udzielania pomocy finansowej uczniom na zakup podręczników (Dz. U. Nr 76 poz. 642) i wniosek o przyznanie wsparcia należy skierować do dyrektora szkoły, w której uczeń rozpocznie naukę w roku szkolnym 2009/2010. Wyjaśniono także, iż termin do składania wniosków został wyznaczony przez Wójta Gminy J. na dzień [...] sierpnia 2009 roku, zgodnie z zarządzeniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 roku w sprawie ustalenia terminu składania wniosków o udzielenie pomocy finansowej w formie dofinansowania uczniom zakupu podręczników, a do uzyskania omawianego wsparcia uprawnieni są rodzice dzieci rozpoczynających w naukę w klasach I – III szkoły podstawowej i klasach I gimnazjum, znajdujący się w trudnej sytuacji ekonomicznej lub życiowej. Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 roku K. K. zwróciła się do Dyrektora Zespołu Szkół w R. o przyznanie jej pomocy finansowej na zakup podręczników przedszkolnych dla jej 5-letniego syna D. W odpowiedzi z dnia [...] sierpnia 2009 roku, znak [...], Dyrektor Zespołu Szkół w R. wyjaśnił, iż skorzystanie z omawianego wsparcia następuje w sposób opisany w powołanym powyżej zarządzeniu Wójta Gminy J. z dnia [...] czerwca 2009 roku. Odwołaniem z dnia [...] sierpnia 2009 roku K. K. zaskarżyła powyższe pismo do Wójta Gminy J., uznając je za decyzję administracyjną. Skarżąca podniosła, że w poprzednm roku szkolnym znalazła się w podobnej sytuacji i nie chciałaby jej powtarzać. Dyrektor Gminnego Zespołu Ekonomiczno-Administracyjnego Szkół J. pismem z dnia [...] października 2009 roku odpowiedział K. K., iż w sprawie nie została wydana żadna decyzja przez Dyrektora Zespołu Szkół w R. Pismo z dnia [...] sierpnia 2009 roku zawierało jedynie stwierdzenie, iż zgodnie z powołanym wcześniej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2009 roku, żądanego dofinansowania udziela się jedynie uczniom rozpoczynającym naukę w klasach I – III szkoły podstawowej i w klasach I gimnazjum. Syn skarżącej ma natomiast dopiero 5 lat. Dyrektor Gminnego Zespołu Ekonomiczno-Administracyjnego wskazał poza tym, iż wedle cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2009 roku, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżącej jest jedynie dyrektor szkoły, w związku z czym nie powinna ona kierować pism do Wójta Gminy J. Pismem z dnia [...] grudnia 2009 roku K. K. zwróciła się raz jeszcze do Dyrektora Zespołu Szkół w R. o przyznanie przedmiotowej pomocy finansowej. W odpowiedzi z dnia [...] grudnia 2009 roku, znak [...], Dyrektor Zespołu Szkół w R. stwierdził brak podstaw do przyznania omawianego wsparcia dla dziecka w wieku 5 lat, uczęszczającego do przedszkola w R. Odwołaniem z dnia [...] grudnia 2009 roku K. K. zaskarżyła to pismo do Wójta Gminy J., podnosząc, iż nie rozumie jego treści, a przy tym spełnia wszystkie warunki do uzyskania dofinansowania na zakup podręczników. W odpowiedzi nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 roku Dyrektor Gminnego Zespołu Ekonomiczno-Administracyjnego Szkół J. wyjaśnił, iż syn skarżącej z uwagi na odbywania rocznego wychowania przedszkolnego nie jest adresatem powoływanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2009 roku. Do uzyskania pomocy finansowej uprawnieni są bowiem rodzice uczniów klas I – III szkoły podstawowej i klas I gimnazjum. Nie ma zatem podstaw by dalsze kierowanie przez skarżącą pism uznać za uzasadnione. Pismem z dnia [...] lutego 2010 roku K. K. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu odwołanie od pisma Dyrektora Gminnego Zespołu Ekonomiczno-Administracyjnego Szkół w J. z dnia [...] stycznia 2010 r., ponownie wskazując, iż nie rozumie powodów, dla których odmówiono jej przyznania pomocy finansowej. Decyzją z dnia [...] marca 2010 roku, znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Dyrektora Gminnego Zespołu Ekonomiczno-Administracyjnego Szkół w J. W uzasadnieniu organ podniósł, że udzielanie pomocy materialnej uczniom reguluje art. 90b – art. 90u ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz. U. Nr 95 poz. 425) oraz cytowane już rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2009 roku. Wedle art. 90n ust. 1 tejże ustawy, rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania pomocy materialnej o charakterze socjalnym ma postać decyzji administracyjnej. W tej sytuacji Kolegium uznało, iż pismo Dyrektora Gminnego Zespołu Ekonomiczno-Administracyjnego Szkół w J. nie spełnia wymogów z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168). Niemniej organ odwoławczy postanowił zaskarżone rozstrzygnięcie potraktować jako decyzję, gdyż orzeczono nim o istocie sprawy. w ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, że skarżącej nie przysługiwało prawo do ubiegania się o przyznanie pomocy finansowej, gdyż jej syn nie uczęszcza ani do klas I – III szkoły podstawowej, ani do klasy I gimnazjum. Tylko te poziomy nauczania zostały objęte rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2009 roku. Wobec tego zaskarżone rozstrzygnięcie uznać należy za trafne. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 roku K. K. wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, powołując się na okoliczność, iż w zeszłym roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznało jej pomoc finansową na zakup podręczników także na dzieci w wieku przedszkolnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Kolegium wyjaśniło ponadto, że udzielenie wsparcia żądanego przez skarżącą było możliwe w poprzednim roku z uwagi na nieobowiązujący już § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 2008 roku w sprawie szczegółowych warunków udzielania pomocy finansowej dzieciom i uczniom na zakup podręczników (Dz. U. Nr 147 poz. 931). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz. U. Nr 95 poz. 425). Zgodnie z art. 90b ust. 2 tejże ustawy, pomocy materialnej udziela się uczniom w celu zmniejszenia różnic w dostępie do edukacji, umożliwienia pokonywania barier w dostępie do niej, wynikających z trudnej sytuacji materialnej ucznia, jak również wspierania edukacji uczniów zdolnych. Przez wsparcie to rozumie się w świetle art. 90c powołanej ustawy m.in. zasiłek szkolny, będący świadczeniem o charakterze socjalnym. Jednocześnie trzeba zauważyć, że wedle art. 3 pkt 1 ustawy, ilekroć mowa jest o szkole rozumieć przez to należy także przedszkole. Jak wynika ponadto z art. 90n ust. 1 cytowanej już ustawy, w sprawach przyznania bądź też odmowy przyznania rozważanej pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje się decyzje administracyjne. Podstawowe znaczenie w przypadku ubiegania się o dofinansowania zakupu podręczników w roku szkolnym 2009/2010 ma ponadto rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków udzielania pomocy finansowej uczniom na zakup podręczników (Dz. U. Nr 76 poz. 642). Według § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, rozważanej formy wsparcia udziela się uczniom rozpoczynającym w roku szkolnym 2009/2010 naukę w klasach I – III szkoły podstawowej, ogólnokształcącej szkoły muzycznej I stopnia, w klasie I gimnazjum, ogólnokształcącej szkoły muzycznej II stopnia, ogólnokształcącej szkole sztuk pięknych lub w klasie IV ogólnokształcącej szkoły baletowej. Zgodnie z kolei z § 3 ust. 1 i 2, uzyskanie przedmiotowej pomocy następuje na wniosek rodziców ucznia, nauczyciela, pracownika socjalnego lub innej osoby, za zgodą przedstawiciela ustawowego, złożony odpowiedniemu dyrektorowi szkoły. Wreszcie, § 6 powołanego rozporządzenia przewiduje, że decyzję w kwestii przyznania dofinansowania na zakup podręczników podejmuje dyrektor szkoły. Odnosząc powyższe uwagi do rozważanej sprawy należy podkreślić, iż pismo z dnia [...] stycznia 2010 roku, uznane przez organ odwoławczy za decyzję administracyjną, wydane zostało przez Dyrektora Gminnego Zespołu Ekonomiczno-Administracyjnego Szkół w J. Tymczasem według § 6 cytowanego powyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2009 roku organem właściwym do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2009 roku był dyrektor szkoły, do której jej syn uczęszczał w roku szkolnym 2009/2010. W takiej sytuacji powstaje pytanie o status organizacyjny przywołanego Zespołu, funkcję, jaką pełni, zakres jego kompetencji, a przede wszystkim – o powiązanie z dyrektorem szkoły, uprawnionym do przyznania bądź odmowy przyznania żądanego wsparcia finansowego. Materiał zgromadzony w aktach sprawy nie pozwala jednak na jednoznaczne usunięcie tychże zastrzeżeń. W szczególności brak jest jakiegokolwiek wskazania by Dyrektor Gminnego Zespołu Ekonomiczno-Administracyjnego w J. był umocowany do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej indywidualnych spraw z zakresu przyznawania uczniom pomocy materialnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu powinno było zatem dążyć do wyjaśnienia wskazanych wątpliwości, do czego jednak nie doszło. Jednocześnie ustalenie tej okoliczności ma podstawowe znaczenie, bowiem przesłanką ważności decyzja jest m.in. pochodzenie od organu właściwego do jej wydania. Pominięcie tej normy stanowi z kolei przypadek rażącego naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168). W tej sytuacji Kolegium nie zgromadziło ani nie rozważyło materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Brak kluczowych wyjaśnień stanowi z kolei naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kodeks postępowania administracyjnego, gdyż dopiero w oparciu o całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego można rozpatrywać czy dana okoliczność została rzeczywiście wykazana (art. 80 powołanej ustawy). Nieustalenie zatem wszystkich istotnych faktów może w efekcie stanowić uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy (tak też: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2001 roku, sygn. V SA 1611/00, LEX nr 80635). W tej sytuacji Sąd rozpoznający przedmiotowa sprawę zmuszony był zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) uchylić zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. brak wyraźnego wskazania, że pismo z dnia [...] stycznia 2010 roku, uznane za decyzję administracyjną, pochodzi od organu właściwego do jej wydania, oraz z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik tego postępowania. Kolegium ponownie rozpoznające przedmiotową sprawę powinno przede wszystkim ustalić status organizacyjny Dyrektora Gminnego Zespołu Ekonomiczno-Administracyjnego Szkół w J., zakres uprawnień, jakie posiada ten Zespół, oraz jego powiązanie z dyrektorem szkoły, właściwym do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2009 roku. Sąd pragnie ponadto zwrócić uwagę, iż w razie gdyby okazało się, że Dyrektor wspomnianego Zespołu nie był jednak osobą kompetentną do załatwienia tej sprawy, rozważenia wymagać może kwestia tego, czy pisma Dyrektora Zespołu Szkół w R. z dnia [...] grudnia 2009 roku nie należy kwalifikować jako decyzji administracyjnej, od której – bez stosownego pouczenia – skarżąca wniosła odwołanie pismem z dnia [...] grudnia 2009 roku. Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 152 tejże ustawy. /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska /-/ T. Świstak