IV SA/Wa 586/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Dopierała (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Powiatu P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Wójt Gminy P., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [(t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a."], umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie zakłócenia stosunków wodnych we wsi K. i M.. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż ww. postępowanie zostało wszczęte w następstwie pisma Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. z dnia [...] lutego 2009 r. przekazującego zgodnie z właściwością pismo K. i R. małżonków S. oraz J. i T. małżonków S. - mieszkańców wsi M.. W piśmie tym podważyli oni zasadność dokonania w 2008 r. odmulenia i udrożnienia rowu przydrożnego przez Zarząd Dróg Powiatowych w P. .w miejscowościach M. i K.. Stwierdzili, że działania te doprowadziły do zbytniego pogłębienia rowu, na skutek czego rowem tym do wysokości ich posesji spływa woda z pól należących do sąsiedniej miejscowości K.. Nadto wskazali, że woda ma utrudnione możliwości odpływu z tego rowu i zbyt długo w nim zalega, co powoduje - prawdopodobnie poprzez przesiąkanie -zalewanie ich posesji. Stwierdzili, że renowacja rowu doprowadziła do zachwiania stosunków wodnych we wsiach M. i K., co skutkowało powstaniem szkód na ich nieruchomościach. W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (dowód z oględzin nieruchomości nr ewid. [...] położonej we wsi M., stanowiącej drogę powiatową, dowód z przesłuchań świadków, analiza mapy sytuacyjno-wysokościowej terenu) organ uznał, że na ww. terenie nie doszło do zmiany stosunków gruntowo - wodnych w wyniku działania osób trzecich. Brak jest zatem przesłanek do wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r, nr 239, poz. 2019 ze zm.). W szczególności organ wskazał, że rów przydrożny oddziałuje na grunty przyległe tak jak rów melioracyjny, powodując ich osuszenie, a więc oddziaływanie to jest pozytywne. Odmulenie rowu i udrożnienie przepustu pod drogą powiatową doprowadziło do swobodnego odpływu wody z rowów do rzeki P., co wpłynęło korzystnie na stosunki wodne we wsi K. i M.. 1 Sygn. akt IV SA/Wa 586/10 W odwołaniu od powyższej decyzji K. i R. małżonkowie S. oraz J. i T. małżonkowie S. zarzucili: * niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie spowodowanej pracami wykonanymi przez Zarząd Dróg Powiatowych w P., które szkodliwie wpływają na grunty skarżących, * oparcie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jedynie na oświadczeniach właściciela drogi lub zarządzającej nią jednostki, która wykonywała prace związane z pogłębieniem rowu, czyli na stanowisku jednej ze stron toczącego się postępowania bez wszechstronnego i obiektywnego zbadania sprawy poprzez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego posiadającego w przedmiotowej sprawie wiedzę fachową. Jednocześnie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Wójtowi Gminy P. do ponownego rozpoznania oraz o dopuszczenie dowodu z dokumentów dotyczących przedmiotowej sprawy znajdujących się w Starostwie Powiatowym w P. i Zarządzie Dróg Powiatowych w P.. W uzasadnieniu odwołujący się wskazali, iż ich intencją nie jest ustalanie czy stosunki wodne we wsi K. i M. zostały zakłócone na skutek wykonanych prac, lecz czy prace te spowodowały zmiany stanu wody w przydrożnym rowie i gruncie sąsiadującym z ich gruntem oraz czy zmiany te szkodliwie wpłynęły na te grunty. Zauważyli, iż skoro Wójt Gminy P. zdecydował się na wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, to winien dopuścić dowód z opinii biegłego, posiadającego wiedzę fachową której nie posiadały zarówno osoby przesłuchane w sprawie, jak też osoby wykonujące prace związane z pogłębianiem rowu przydrożnego przy posesji odwołujących się. Tymczasem rozstrzygnięcie oparto bądź to na wyjaśnieniach samych zainteresowanych i dostarczonych przez nich dokumentach, bądź to na dowodach, które nie mogą być podstawą obiektywnego rozstrzygania w sprawie. Za dowód taki nie można uznać wyników oględzin przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2009 r., a więc w okresie, w którym z uwagi na porę roku problem zalegania wody w przydrożnym rowie i zalewania siedliska nie występuje. Również dowód z przesłuchania sołtysów wsi M. i K. nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ osoby te są bezpośrednio zainteresowane wynikiem sprawy, a nadto nie posiadają wiedzy fachowej niezbędnej przedmiotowej sprawie. Sygn. akt IV SA/Wa 586/10 Nadto odwołujący się zwrócili uwagę na brak właściwego ustalenia stron postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] grudnia 2009 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż odwołanie zasługiwało na uwzględnienie bowiem decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, a sprawa wymaga przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego w znacznej części. Powołując art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.), organ zauważył, iż z treści tego przepisu wynika, że przywrócenie do stanu poprzedniego jest środkiem subsydiarnym, tj. takim, który należy zastosować, gdy nie ma możliwości wykonania urządzeń zapobiegających szkodom albo gdy z okoliczności sprawy wynika, iż ich wykonanie nie zapobiegnie szkodliwym wpływom na grunt sąsiedni. W przypadku stwierdzenia przez organ, iż na gruncie nie są dokonywane jakiekolwiek zmiany stanu wody szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie, i tym samym nie doszło do naruszenia art. 29 ustawy - Prawo wodne, organ powinien odmówić zobowiązania właściciela gruntu do przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie, czy też wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Ponadto organ zaznaczył, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 k.p.a., przed podjęciem rozstrzygnięcia wskazane jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego (oceny rzeczoznawcy) celem ustalenia, czy doszło do zmiany stanu wód na gruncie, szkodliwie wpływających na sąsiednie grunty. Opinia to może okazać się niezbędna do wyboru właściwego środka likwidującego szkodliwe dla gruntów sąsiednich działania właściciela gruntu. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wskazało, iż zmiana stosunków wodnych na gruncie wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu choćby hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. W okolicznościach konkretnej sprawy same oględziny wzrokowe nieruchomości, Sygn. akt IV SA/Wa 586/10 niepoparte opinią biegłego, nie mogą być wystarczające dla ustalenia, czy doszło do zmiany stanu wód na przedmiotowych gruntach. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że Wójt Gminy P. powinien przeprowadzić ponownie postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie, a szczególności przeprowadzić dowód z opinii biegłego, zgodnie z wnioskiem odwołujących się, w celu dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Zaniechanie przeprowadzenia ww. czynności dowodowych przez organ pierwszej instancji skutkowało naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107§3k.p.a. Nadto, zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji powinien ustalić krąg stron postępowania (art. 28 k.p.a.), bowiem tylko właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości oddziałującej oraz nieruchomości, w stosunku do których stwierdzono negatywne oddziaływanie w myśl ww. przepisów ustawy - Prawo wodne, posiadają interes prawny i są stronami tego postępowania. Jednocześnie organ powinien rozważyć, czy postępowanie w niniejszej sprawie nie zostało wszczęte na wniosek osób odwołujących się (art. 62 k.p.a.), bowiem to właśnie ich pismo z dnia [...] stycznia 2010 r. zostało przekazane do organu pierwszej instancji przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w W., a z prowadzonego postępowania może wyniknąć, że nieruchomości należące do odwołujących się są objęte szkodliwym wpływem działań na nieruchomościach sąsiednich. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2010 r. wniósł Powiat P. - właściciel nieruchomości stanowiącej drogę powiatową, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] grudnia 2009 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jednocześnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W motywach skargi zakwestionował stanowisko Kolegium, iż nie ustalono w toku postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji, czy na przedmiotowym terenie doszło do zmiany stosunków gruntowo-wodnych w wyniku działania osób trzecich. Zdaniem skarżącego Wójt Gminy P. przeprowadził skrupulatne postępowanie dowodowe, przesłuchano wielu świadków i przeprowadzono oględziny. Wobec powyższego zbędne wydaje się przeprowadzenie Sygn. akt IV SA/Wa 586/10 dowodu z opinii biegłego. W sprawie nie występują przesłanki, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. - brak jest podstaw do uznania, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a."], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 ustawy Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Kierując się ww. przesłankami i badając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lutego 2010 r. w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części bowiem postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem norm prawa procesowego, Sygn. akt IV SA/Wa 586/10 co skutkowało naruszeniem - mających zastosowanie w sprawie - przepisów prawa materialnego. Innymi słowy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący - nie ustalił okoliczności faktycznych sprawy, a w konsekwencji podjął wadliwe - przedwczesne - rozstrzygnięcie. Ze stanowiskiem organu odwoławczego, w ocenie Sądu, należy się zgodzić. Obowiązkiem organu rozpatrującego przedmiotową sprawę było ustalenie istnienia bądź nieistnienia przesłanki z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne tj. zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Obowiązek ten wynika z zasady dążenia do prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w tym celu obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), przy czym wynik tej oceny powinien znaleźć prawidłowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Rozpatrując sprawę w świetle wskazanych wyżej kryteriów, uznać należy za organem odwoławczym, że powyższy obowiązek nie został należycie wypełniony przez organ pierwszej instancji. Wprawdzie Wójt Gminy P. podjął postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie, jednak przeprowadzone środki dowodowe, tj. dowód z oględzin nieruchomości stanowiącej drogę powiatową, dowód z przesłuchań świadków, analiza mapy sytuacyjno-wysokościowej nie pozwoliły, w ocenie Sądu, na jednoznaczne wyjaśnienie kluczowych kwestii. W szczególności nie zostało wyjaśnione, czy w następstwie prac zrealizowanych przez Zarząd Dróg Powiatowych w P. w 2008 r., polegających na odmuleniu i oczyszczeniu rowu przydrożnego w miejscowościach M. i K., nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie ze szkodą dla nieruchomości odwołujących się położonej we wsi M.. Czy w istocie - jak wskazano w piśmie z [...] stycznia 2009 r. - działania te doprowadziły do nadmiernego pogłębienia rowu, na skutek czego rowem tym do wysokości posesji odwołujących się spływa woda z pól należących do sąsiedniej miejscowości K., a nadto czy z powodu wąskiego przepustu woda ma utrudnione możliwości odpływu z rowu i na skutek zbyt długiego w nim zalegania powoduje -poprzez przesiąkanie - zalewanie ich posesji. Nadto nie wyjaśniono, czy ww. szkody powstałe na posesji odwołujących się, polegające na zalaniu piwnic budynku Sygn. akt IV SA/Wa 586/10 mieszkalnego i budynków inwentarskich stanowiły bezpośrednie następstwo działań związanych z udrożnieniem ww. rowu. Wskazać należy, iż rzeczą organu nie było ustalenie ewentualnych zmian (nawet korzystnych) w zakresie stosunków gruntowo-wodnych na terenie wsi K. i M., lecz wykazanie, czy pogłębienie (udrożnienie) rowu miało bezpośredni wpływ na stan nieruchomości odwołujących się, w szczególności czy skutkowało zalaniem ich posesji. Przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe, wbrew twierdzeniom skargi, nie pozwoliło na jednoznaczne wyjaśnienie tej kwestii. Oględziny, przeprowadzone nota bene w czerwcu (a wiec w okresie, w którym - przy umiarkowanych warunkach atmosferycznych - problem zalewania w zasadzie nie występuje), ograniczono wyłącznie do przydrożnego rowu, w którym nie stwierdzono zastoin wody. Nie poczyniono natomiast ustaleń co do zmiany stanu wody na nieruchomości odwołujących się, ani co do okoliczności zalania ich budynków. Nie wyjaśniono tych kwestii również w oparciu o zeznania świadków. Wobec braku ustalenia - w sposób niebudzący wątpliwości - wskazanych wyżej okoliczności, organ odwoławczy zasadnie uznał, że w sprawie należy ponownie przeprowadzić postępowanie w oparciu o dostępne środki dowodowe, nie wykluczając przy tym konieczności zasięgnięcia opinii biegłego rzeczoznawcy. Dowód z opinii biegłego pozwoliłby na obiektywne ustalenie, czy doszło do zmiany stanu wód na gruncie szkodliwie wpływających na grunty sąsiednie. Opinia ta mogłaby okazać się niezbędna dla wyboru ewentualnego środka likwidującego szkodliwe dla gruntów sąsiednich działania właściciela (zarządcy) gruntu. Podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że ocena zmiany stosunków wodnych wymaga - co do zasady - wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Oględziny nieruchomości czy zeznania świadków nie posiadających fachowej wiedzy w odnośnym zakresie nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Dlatego też, w przypadku braku możliwości wyjaśnienia ww. kwestii spornych w oparciu o inne środki dowodowe, organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Sygn. akt IV SA/Wa 586/10 Końcowo stwierdzić należy, że jednym z podstawowych obowiązków organu, który prowadzi postępowanie jest ustalenie stron postępowania na podstawie kryteriów określonych w art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Dla ustalenia stron postępowania w kontrolowanej sprawie istotna pozostaje treść art. 29 ustawy - Prawo wodne, z którego wynika, że interes prawny posiada - co do zasady - właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości oddziałującej oraz nieruchomości, w stosunku do której stwierdzono negatywne (szkodliwe) oddziaływanie. W świetle powyższego, jak zasadnie zaznaczył organ odwoławczy, w pierwszej kolejności Wójt Gminy P. winien ustalić krąg stron postępowania w sprawie niniejszej. Konkludując Sąd stwierdza, że zaskarżone rozstrzygniecie Kolegium jest prawidłowe bowiem - jak wykazano powyżej - wystąpiły przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Zatem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.