I OSK 942/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska del. WSA Maria Werpachowska Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1240/10 w sprawie ze skargi T.A na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1240/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. A. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] grudnia 2009r, na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 z późn. zm.), odmówił T. A., O. A. i K. A. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Z. A. nieruchomości w miejscowości B., poza obecnymi granicami państwa polskiego. W uzasadnieniu organ stwierdził, że z analizy materiału dowodowego wynika, iż Z. A. w dniu 1 września 1939 r., jak również po wojnie, zamieszkiwała w Ł., a zatem w sprawie nie została spełniona przesłanka zawarta w art. 2 .pkt 1 powołanej ustawy. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, że Z. A. urodziła się w B., ale mieszkała w Ł. przy ul. [...] zarówno 1 września 1939 r., jak i w trakcie okupacji hitlerowskiej oraz po wojnie. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył T. A. wnosząc o jej uchylenie oraz ustalenie prawa do rekompensaty z tytułu mienia pozostawionego poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1240/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę T. A. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2010 r. podzielił stanowisko organu administracyjnego, że strona nie udowodniła, iż w dniu 1 września 1939 r. Z. A. przebywała w B. z zamiarem stałego pobytu. Zdaniem Sądu w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy organ trafnie przyjął, że w dniu 1 września 1939 r. mieszkała ona w Ł. Wskazano, że w aktach sprawy znajduje się jedynie protokół oświadczenia A. Z. i I. K., z których wynika, że Z. A. w dniu 1 września 1939 r. przebywała u ojca w B. oraz, że od grudnia 1939 r. do sierpnia 1941 r. ukrywała się w miejscowości Z. na Kresach Wschodnich. Dowody te nie potwierdzają, w ocenie Sądu, że było to przebywanie z zamiarem stałego pobytu. Skoro zaś właściciel pozostawionej na kresach nieruchomości nie zamieszkiwał w dniu 1 września 1939 r. na terenie byłej Rzeczypospolitej Polskiej, to niewątpliwie nie spełniał jednej z koniecznych przesłanek z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. warunkujących przyznanie prawa do rekompensaty. Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył T. A., wnosząc o jego zmianę i przyznanie ustawowym spadkobiercom zmarłej w dniu 26 grudnia 1980 r. ich matki Z. A. prawa otrzymania rekompensaty za pozostawione mienie w miejscowości B. poza obecnymi granicami państwa polskiego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono "naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a polegający na całkowicie właściwie bez jakichkolwiek dowodów przyjęcie, że Z. A. w dniu 1 września 1939 r. zamieszkiwała w Ł. a nie na terenie dawnych ziem należących do terytorium Polski a obecnie Ukrainy, a jak wynika z zebranych dowodów przebywała w B. i w okolicach B. obecnie tereny te należą do Ukrainy". Ponadto zarzucono wyjątkową opieszałość postępowania organów administracji jak również naruszenie przepisów art. 6 k.p.a. i art. 7 ,8 i 12 k.p.a., z których to przepisów jednoznacznie wynika, że organy administracyjne mają również obowiązek prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że podstawą wydania odmowy prawa do rekompensaty w niniejszej sprawie jest okoliczność, że najmłodszy syn Z. A. – O. W. A. – napisał w oświadczeniu, że jego matka w dniu 1 września 1939 r. przebywała w Ł. i tam zamieszkiwała. W ocenie skarżącego kasacyjnie jest to dowód zupełnie nie do przyjęcia, bowiem O. A. urodził się w dniu 16 grudnia 1944 r., zatem w momencie wejścia do Ł. w dniu 19 stycznia 1945 r. Armii Czerwonej miał zaledwie trzy tygodnie życia, a w dniu 9 maja 1945 r., pięć miesięcy. Z tych względów nie mógł być on świadkiem wydarzeń, które miały miejsce kilka lat przed jego urodzinami. Wskazano ponadto, że O. A. przed złożeniem przedmiotowego oświadczenia (w 2001 r.) miał poważny wypadek i od tego czasu stale jest na lekach, a jego zdolności intelektualne zostały ograniczone w znacznym stopniu. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że o fakcie przebywania Z. A. od dnia 1 sierpnia 1939 r. do dnia 23 lutego 1943 r., w B. i innych miejscowościach na kresach wschodnich w aktach sprawy znajdują się zeznania świadków: I. K. oraz A. Z. Podkreślono, że w aktach meldunkowych Miasta Ł. Z. A. w 1939 r. nie figuruje. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że w świetle art. 25 k.c., na spełnienie przesłanki faktycznego przebywania w Ł. i zamiaru pobytu wskazują: • dokonywanie w Ł. wpłat tytułem podatku od nieruchomości za lata 1937 - 1938, czego dowodem są potwierdzenia wpłat, • urodzenie przez Z. A. w Ł. dzieci: T. A. w 1933 r. i O. A. w 1944 r., • oświadczenie W. K. z dnia 1 grudnia 1986 r., • oświadczenie O. A., syna Z. A. z dnia 2 lipca 2007 r., • podpisana przez samą Z. A. ankieta z dnia 5 maja 1952 r., w której w pkt 10 lit.a i b jako miejsce zamieszkania do 1939 r. i w czasie wojny wskazała ona Łódź, • karta osobowa potwierdzająca wskazane wyżej okoliczności. Zdaniem organu fakt, iż w czasie wojny Z. A. przebywała czasowo poza Ł. nie przeczy wcale temu, że to właśnie to miasto było jej miejscem zamieszkania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie może zostać uwzględniona. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że strona wnosząca skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które – jej zdaniem – zostały naruszone, o czym stanowi art. 174 i art. 176 powołanej wyżej ustawy. Wskazanie naruszonych przepisów następuje przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Z biegiem czasu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawiły się rozbieżności, czy podstawy skargi kasacyjnej określone w art. 174 pkt 1 i 2 powołanej ustawy odnoszą się wyłącznie do naruszenia przepisów prawa stosowanych przez sąd pierwszej instancji, czy też do naruszenia przepisów stosowanych przez organy administracji, a ocenianych przez sąd. W szczególności znalazł znaczne poparcie pogląd, że zarzuty skargi kasacyjnej muszą dotyczyć naruszenia prawa przez sąd, a nie przez organy administracji. Pojawił się jednak również pogląd, że ponieważ NSA rozpoznając skargę kasacyjną kontroluje bezpośrednio orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego i bada, czy sąd ten dokonał prawidłowej oceny legalności aktu administracyjnego, to pośrednio kontroluje legalność działania administracji publicznej. Te rozbieżności doprowadziły do podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, w której to uchwale pełen skład orzekający tegoż Sądu uznał, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Sąd stwierdził, że prawo do sądu w sprawach administracyjnych powinno przysługiwać każdemu obywatelowi w takim zakresie, w jakim chce on z prawa tego skorzystać, a procedura sądowoadministracyjna powinna zapewniać możliwość zaskarżenia każdego aktu administracyjnego kształtującego sferę praw i wolności danego podmiotu, zaś sąd administracyjny musi mieć możliwość rzeczywistego wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu lub czynności, gdy stwierdzi, że zostały wydane z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi jedynie naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże takie sformułowanie skargi kasacyjnej nie stanowi przeszkody w jej rozpoznaniu, co wskazano powyżej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to jest art. 6, 7, 8 i 12 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. Wskazać należy, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Oznacza to, działanie w oparciu o obowiązującą normę prawną, prawidłowe ustalenie znaczenia tej normy, niewadliwe dokonanie subsumpcji oraz niewadliwe ustalenie następstw prawnych. Dotyczy to zastosowania zarówno normy prawa materialnego jak i procesowego. Obowiązkiem organów administracji publicznej jest takie prowadzenie akt postępowania administracyjnego, by należycie odzwierciedlały przebieg postępowania. Dopiero bowiem takie akta pozwalają przyjąć, że utrwalone w nich czynności procesowe należycie oddają przebieg postępowania, a nadto upoważniają do dokonania oceny, czy ustalenia oparte na utrwalonych w aktach dowodach są prawidłowe. Wyrażona zaś w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku strony. Zasada zaufania obywateli do organów państwa uznawana jest bowiem za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania. Jest to zasada najszersza pod względem zakresu. Można w niej pomieścić bogaty katalog zasad ogólnych. Niewątpliwie bowiem pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy czy szybkość postępowania organu. W tym kontekście wskazać należy, że uzasadnienie decyzji pełni doniosłą rolę w kontekście realizacji art. 8 k.p.a., a więc realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Tak więc nie może ono być sformułowane ogólnikowo. Funkcją uzasadnienia jest przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygniecie, to, że przyczyną tego są istotne powody. Podkreślić natomiast należy, że zasada szybkości postępowania określona w art. 12 k.p.a. jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej. Kładąc na szali te dwie zasady trzeba dojść do wniosku, że szybkość prowadzonego postępowania nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie dopełnione zostały przesłanki wynikające z powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem nie można przyznać racji skardze kasacyjnej, że organy administracyjne wydające decyzje w niniejszej sprawie je naruszyły. W ocenie skarżącego kasacyjnie organy administracyjne, a za nimi Sąd pierwszej instancji, błędnie przyjęły, że w dniu 1 września 1939 r. miejscem zamieszkania Z. A. było miasto Ł. podczas, gdy – jego zdaniem – był to B. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, iż z akt niniejszej sprawy wynika, że Z. A. w istocie wywodzi się z B., gdzie w spadku po matce R. K. otrzymała właśnie ów majątek w B. Jednakże pomimo, iż dysponowała ona prawem własności nieruchomości położonej w B., to z akt niniejszej sprawy wynika także, iż zamieszkiwała w Ł., tu urodziła synów – T. P. A. (w dniu 27 września 1933 r.) i O. W. A. (w dniu 16 grudnia 1944 r.). Z dokumentów przekazanych przy piśmie Urzędu Miasta Ł. z dnia 3 grudnia 2008 r. wynika, że Z. A. urodziła się w B., lecz mieszkała w Ł. przy ul. [...] zarówno w dniu 1 września 1939 r., jak i w trakcie okupacji hitlerowskiej oraz także po wojnie. Wskazują na to również potwierdzenia wpłat tytułem podatku od nieruchomości za lata 1937 – 1938, w których stwierdzono, że Z. A. przed wojną zamieszkiwała w Ł. Natomiast okoliczność podnoszona w niniejszej sprawie (również na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym), iż syn Z. A. – T. A. w roku 1953 był chrzczony w B. nie stanowi o fakcie zamieszkiwania jego matki w dniu 1 września 1939 r. B. Również fakt ukrywania się Z. A. w czasie wojny (grudzień 1939 – sierpień 1941) w miejscowości Z. na Kresach Wschodnich II Rzeczypospolitej, nie świadczy o miejscu jej zamieszkania w B. w dniu wybuchu drugiej wojny światowej. Z akt niniejszej sprawy wynika także, iż przebywanie Z. A. w B. miało charakter czasowy, bowiem związane było z koniecznością opieki nad chorym ojcem. Natomiast centrum życiowe Z. A. koncentrowało się w Ł. Wskazują na to między innymi ankiety, w których to ankietach Z. A. własnoręcznie wpisywała jako miejsce zamieszkania i pobytu ul. [...] w Ł. Wobec powyższego uznać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie uznał, że w świetle materiału dowodowego niniejszej sprawy należało przyjąć, iż w dniu 1 września 1939 r. Z. A. mieszkała w Ł. Tym samym stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odstąpił od zasądzenia od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Ministra Skarbu Państwa.