VII SA/Wa 1626/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska -Śpiewak, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców Wsi [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 1626/10 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2010r. odmawiającego dopuszczenia Stowarzyszenia Zwykłego [...] do udziału w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...].10.2009r., umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami realizacji przyłącza wodociągowego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] położonych przy ul. [...] w [...], gm. [...], W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazała na następujące ustalenia faktyczne i prawne: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].02.2010r., po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia Zwykłego [...], odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia Zwykłego [...] do udziału postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...].10.2009r., umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami realizacji przyłącza wodociągowego. Stowarzyszenie Zwykłe [...] wystąpiło z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w postanowienia. Rozpoznając wniosek organ naczelny przypomniał, że stwierdzenie nieważności postanowienia może mieć miejsce wówczas, gdy postanowienie dotknięte jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy bowiem eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Właściwy organ orzeka więc o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wtedy, gdy równocześnie stwierdzi, że wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności, wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 Kpa oraz w przypadku, gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji, ani też decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego wynika, że postanowienie [...] WINB z dnia [...].02.2010 r. nie jest obarczone żadną z wad, o których mowa w art. 156 §1 Kpa, obligującą organ do stwierdzenia nieważności postanowienia. W rozpatrywanej sprawie [...] WINB pismem z dnia 11.01.2010r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla powiatu [...] z dnia [...].10.2009r. Następnie [...] WINB decyzją z dnia [...].01.2010r po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania stwierdził nieważność decyzji PINB dla powiatu [...] z dnia 19.10.2009r, Pismem z dnia 28.01.2010 r. (data wpływu do Inspektoratu: 1.02.2010r.) Stowarzyszenie Zwykłe [...], wystąpiło do [...] WINB z wnioskiem o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla powiatu [...] z dnia [...].10.2009 r. -jako strony. Organ zauważył, że wniosek o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla powiatu [...] z dnia [...].10.2009r. wpłynął do [...] WINB w dniu [...].2010 r., a więc wtedy, gdy postępowanie, którego dotyczył wniosek zostało już zakończone wydaniem przez organ wojewódzki merytorycznej decyzji z dnia [...].01.2010r, stwierdzającej nieważność decyzji organu powiatowego z dnia [...].10.2009r. [...] WINB postanowieniem z dnia [...].02.2010r., po rozpatrzeniu wniosku, odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia Zwykłego [...] do udziału w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PLNB dla powiatu [...] z dnia [...].10.2009r. Zgodnie z art. 31 § 2 Kpa, organ administracji publicznej może odmówić dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej. W świetle przedstawionego powyżej stanu faktycznego i prawnego należy stwierdzić, że postanowienie [...] WINB z dnia [...].02.2010r. nie jest obarczone żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa, obligującą organ nadzorczy do stwierdzenia nieważności tegoż postanowienia. Badane postanowienie zostało bowiem wydane przez właściwy organ, bez rażącego naruszenia prawa, nie zostało wydane bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym, zostało skierowane do właściwych stron postępowania, było wykonalne w dniu jego wydania, a jego wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa. Odnośnie zarzutu dotyczącego błędnej podstawy prawnej, zawartego we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia, organ naczelny stwierdził, że [...] WINB powinien wskazać jako podstawę wydania weryfikowanego postanowienia z dnia 17.02.2010 r., przepis art. 31 § 2 Kpa, a nie — jak to uczynił — przepis art. 31 § 2 pkt 2 Kpa, jednak zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądowo — administracyjnym, błędne wskazanie podstawy prawnej lub nie wskazanie w ogóle podstawy prawnej, o ile tylko podstawa taka istnieje, nie przesądza o kwalifikowanej wadliwości rozstrzygnięcia. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia, organ stwierdził, że w świetle poczynionych ustaleń pozostają one bez wpływu na treść przedmiotowego rozstrzygnięcia organu nadzorczego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia Zwykłego [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...].06.2010r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...].06.2010r. wskazując jednocześnie, że podnoszone we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy argumenty pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Stowarzyszenie Zwykłe [...] złożyło skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2010r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie art. 31 § 2 kpa przez jego wadliwe zastosowanie (błąd subsumcji) — organy obu instancji błędnie uznały, że Stowarzyszenie Zwykłe [...], po doręczeniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...].01.2010r. nie było i nie jest stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla powiatu [...] z dnia 19.10.2009r.; już tylko na marginesie skarżący zauważył, że [...]WINB w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...].02.2010 r. przywołał błędną podstawę prawną- art. 31 § 2 kpa nie zawiera żadnych punktów. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organy nadzoru budowlanego obu instancji popełniły błąd subsumcji, polegający na wadliwym ustaleniu, że Stowarzyszenie po doręczeniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 11.01.2010r., nie było i nie jest stroną postępowania w sprawie, gdy w istocie jest odwrotnie (Stowarzyszenie jest niewątpliwie uczestnikiem tego postępowania na prawach strony). [...]WINB w [...] niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w zastosowanym przepisie prawa — tj. art. 31 § 2 pkt 2 kpa. Błąd [...]WINB w [...] miał niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, gdyż odmienne stanowisko [...]WINB spowodowałoby, że organ nie wydałby postanowienia odmawiającego dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] października 2009r. Mając na uwadze to, że organ zawiadomił organizację o wszczęciu z urzędu postępowania na podstawie art. 61 § 4 kpa (zawiadamia się wszystkie osoby będące stronami w sprawie) dobitnie świadczy o tym, iż Stowarzyszenie w istocie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony. Późniejszy wniosek (z dnia 28 stycznia 2010 r.) o dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu zmierzał tylko do formalnego potwierdzenia tego faktu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. I tak podkreślenia wymaga, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w jednym z nadzwyczajnych postępowań, postępowaniu nieważnościowym, które ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętych kwalifikowanymi wadami prawnymi. Z uwagi na to, że stwierdzenie nieważności stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnej wydanie takiego rozstrzygnięcia jest możliwe jedynie w przypadku zaistnienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156§1 kpa. Jak trafnie wskazał organ administracji w niniejszej sprawie kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym postanowienie nie jest dotknięta żadną ze wskazanych wad. W szczególności nie można przyjąć a przez to podzielić poglądu zawartego we wniosku o stwierdzenie nieważności jak i o ponowne rozpoznanie sprawy, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym oraz poglądem doktryny o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie gdy jego waga jest znacznie większa, niż stabilność ostatecznej decyzji (tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 15.10.2009r. w sprawie II SA/Wa 799/09 Lex 573909 i in.). Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący" gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Nie można także pominąć, że zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i doktrynie reprezentowany jest jednolity pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt. 2 kpa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (m.in. orzeczenie NSA z 2.02.2005 r. OSK 1134\04 Lex 165717). Dodatkowo wskazuje się, że dla ustalenia czy kontrolowane rozstrzygnięcie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4.03.2004 IVSA3121\02Lex 156916). Kontrolowanym w postępowaniu nieważnościowym postanowieniem organ odmówił dopuszczenia organizacji do udziału w sprawie wskazując iż wniosek Stowarzyszenia wpłynął do organu po wydaniu decyzji z dnia [...].01.2010r. Analizując akta sprawy Sąd uznał, że nie można odmówić organowi trafności rozstrzygnięcia. I tak z akt sprawy wynika, że [...] WINB w dniu 11 stycznia 2010r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] października 2009r. umarzającej postępowanie w ramach nadzoru budowlanego. Decyzja z dnia [...] stycznia 2010r. organ stwierdził nieważność w/w decyzji. Tymczasem - co jest niesporne w niniejszej sprawie - Stowarzyszenie złożyło wniosek o dopuszczenie go do udziału w sprawie pismem z dnia 28 stycznia 2010r. które wpłynęło do organu dnia 1 lutego 2010r. (k.2 akt sprawy) a zatem po wydaniu decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Jednocześnie należy podzielić stanowisko organu, iż organizacja społeczna może skutecznie domagać się dopuszczenia jej do udziału w sprawie dotyczącej innej osoby, o ile zostaną spełnione przesłanki określone w art. 31 §1 kpa, tylko w sytuacji gdy postępowanie to jest w toku. Ustawodawca rozróżnił wszak dwa uprawnienia to jest: uprawnienie domagania się wszczęcia postępowania i uprawnienie domagania się dopuszczenia jej do udziału w sprawie (postępowania będącego w toku - dopisek Sądu) Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje, że w dacie składania wniosku decyzja z dnia [...].01.2010r. była decyzją nieostateczną. Jedynie na marginesie należy wskazać, że za datę złożenia wniosku należy uznać dzień 1.02.2010r. nie zaś jak wnioskuje o to skarżący 28.01.2010r. skoro zgodnie z §3 art. 61 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują, iż prawidłowe jest stanowisko organu co do tego, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie zawiera wad, które mogłyby skutkować stwierdzeniem jego nieważności. Wprawdzie organ odmawiając organizacji dopuszczenia jej do udziału w sprawie nie wskazał jako podstawy prawnej art. 31 §2 kpa jednakże uchybienie to - jak trafnie wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie może skutkować stwierdzeniem, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności. Należy wszak raz jeszcze podkreślić, że jedynie ciężkie naruszenie prawa, które jest nie do pogodzenia z praworządnym państwem prawa może skutkować wyeliminować z obrotu prawnego ostatecznego rozstrzygnięcia. Godzi się także zauważyć, że ustawodawca w postępowaniu sądowoadministracyjnym wskazał, że sąd może jedynie wówczas uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem nawet w przypadku stwierdzenia takich naruszeń prawa, które jednak pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia (z wyjątkiem naruszenia przepisów, które mogłoby prowadzić do wznowienia postępowania administracyjnego) sąd zobowiązany jest skargę oddalić. Konkludując skoro postanowienie z dnia [...].02.2010r. dotknięte jest jedynie takim naruszeniem, które pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia to tym bardziej brak jest podstaw do uznania, że dotknięte jest ono wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156§1 pkt. 2 kpa. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego, że Stowarzyszenie zostało de facto dopuszczone do udziału w sprawie albowiem zawiadomiono go o wszczętym z urzędu postępowaniu. Sam fakt dokonania tej czynności nie powoduje nadania Stowarzyszeniu przymiotu strony. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem, które w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nawet doręczenie decyzji administracyjnej nie powoduje automatycznego nadania podmiotowi, który ją otrzymał uprawnień strony (WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12.12.2006. w sprawie VII SA/Wa 1655/06 Lex 302467), Z tych względów należało uznać, że skarga jest niezasadna a Sąd niezwiązany granicami ani wnioskami skargi ani też powołaną podstawą prawną -badając legalność rozstrzygnięcia nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania postanowienia z obrotu prawnego. W konsekwencji skargę należało oddalić. Wobec powyższego - na podstawie art. 151 w\w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.