II GSK 954/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Urszula Raczkiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 września 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. P.-H.-U. M. J. M., M. M., H. M. Spółka jawna w P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Lu 600/10 w zakresie pozostawienia skargi bez rozpatrzenia w sprawie ze skargi P. P.-H.-U. M. J. M , M. M., H. M. Spółka jawna w P. na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej L. A. W. P. w L. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. postanowieniem z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Lu 600/10, pozostawił bez rozpatrzenia skargę P. P.-H.-U. M. J. M., M. M., H. M. Spółka jawna w P. na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej L. A. W. P. w L., z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. W dniu 13 lipca 2010 r. P. P.-H.U. M. J. M., M. M., H. M.Spółka jawna w P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. na informację L. A. W. P. w L., z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej. Do skargi zostały dołączone następujące dokumenty: pełnomocnictwo wraz z dowodem opłaty, odpis KRS skarżącej, dowód uiszczenia opłaty od skargi, odpis skargi, protest z dnia [...] czerwca 2010 r., rozstrzygnięcie protestu z dnia [...] czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. pozostawiając powyższą skargę bez rozpatrzenia wskazał, że z przepisu art. 30c ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.), jednoznacznie wynika, że skarga ma być wniesiona wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. Tymczasem w sprawie niniejszej skarżąca, nie załączyła do skargi wniosku o dofinansowanie i informacji w przedmiocie oceny projektu. Sąd stwierdził, że skoro skarga nie została złożona w stanie kompletnym wymaganym zgodnie z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, należało ją pozostawić bez rozpatrzenia stosownie do art. 30c ust. 5 ustawy. P. P.-H.-U. M. J. M., M. M., H. M. Spółka jawna w P. w skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia, wniosło o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 30d ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 84, poz. 172 ze zm.; dalej: ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj. art. 49 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez pozostawienie skargi bez rozpatrzenia bez uprzedniego wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych; 2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. § 37 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 września 2003 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. z dnia 29 września 2003 r.) poprzez pozostawienie sprawy bez rozpatrzenia bez wezwania strony do złożenia odpisów dokumentów, które strona wskazała w treści skargi jako dowody w sprawie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zgodnie z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz z konkretnymi wyłączeniami. Wśród wymienionych wyłączeń ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie wyłącza art. 49 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym, jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. W ocenie skarżącej fakt niewymienienia art. 49 p.p.s.a. na liście przepisów, które są wyłączone od stosowania na gruncie procedury uregulowanej ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, pozwalają na interpretację, że w przypadkach określonych w art. 30b ust. 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stosuje się ogólne zasady postępowania przed sądami administracyjnymi. Jeżeli więc skarga jest niekompletna i nie może otrzymać dalszego biegu, sąd powinien wezwać stronę do jej uzupełnienia pod rygorem pozostawienia bez rozpatrzenia. Rygor taki może być zastosowany dopiero wówczas gdy strona nie uzupełni skargi po wezwaniu jej przez sąd. Co więcej, ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie wyłącza również stosowania przepisu art. 58 § 1 ust. 3 p.p.s.a., który daje podstawę do odrzucenia skargi dopiero po uprzednim wezwaniu strony do uzupełnienia braków formalnych. Brak jest więc podstawy do pozostawienia skargi bez rozpatrzenia bez uprzedniego wezwania do usunięcia braków. Skarżąca wskazała również, iż w skardze z dnia 13 lipca 2010 r. wniosła o załączenie w poczet materiału dowodowego akt sprawy I SA/Lu 117/10, w których znajdował się komplet dokumentacji w sprawie. Wszystkie dokumenty w sprawie, które nie znajdowały się w aktach I SA/Lu 117/10 (tj. dwie nowe otrzymane przez skarżącą karty oceny formalnej w dniu [...] 07.2010 r., protest z dnia [...] czerwca 2010 r. i rozstrzygnięcie protestu z dnia [...] czerwca 2010 r.) zostały przez stronę złożone wraz ze skargą w niniejszej sprawie. Natomiast zgodnie z treścią § 37 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 18 września 2003 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych, jeżeli w aktach sprawy brak jest dokumentów wskazanych w skardze jako dowody, przewodniczący wydziału lub sędzia sprawozdawca wzywa stronę do złożenia odpisów tych dokumentów, a na uzasadnione żądanie strony przeciwnej, ich oryginałów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej wiążą się z wykładnią i stosowaniem przepisów ustawy z dnia 6 października 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370). Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przyjętą w tej ustawie zasadą odpowiedniego stosowania przepisów p.p.s.a. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio stosowany. Zgodnie z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju "W zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, 150 i 152 tej ustawy". Opisany w art. 30e omawianej ustawy zakres wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a., nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w tym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach uregulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Należy zauważyć, że ustawodawca ustanawiając w art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zasadę, że przepisy p.p.s.a. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie jednocześnie wprowadził szczególne regulacje, wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych w art. 30e jednostek redakcyjnych p.p.s.a., względnie powodujące daleko idące modyfikacje w stosowaniu przepisów p.p.s.a. Stosownie do art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę, w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy. Zgodnie z art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. W myśl art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto spełniać wymogi określone w pkt 1-3 tego przepisu. To oznacza, że skarga, jak każde pismo strony, powinna zawierać elementy wskazane w art. 46 p.p.s.a. Z kolei art. 49 § 1 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. W związku z powyższymi uregulowaniami zawartymi w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi istota zagadnienia objętego zarzutami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy "skarga niekompletna" w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju obejmuje swą definicją brak "warunków formalnych pisma", o których mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w Rozdziale I Działu III "Pisma w postępowaniu sądowym" określają wymagania formalne jakim powinno odpowiadać pismo w postępowaniu sądowym. Wspomniane regulacje, a także zawarte w Rozdziale II tego Działu zatytułowanego "Skarga" (np. art. 57 § 1, art. 58 § 1 pkt 3) wskazują, że przez "warunki formalne", o których mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć warunki określone w art. 46–48 i art. 57 § 1 tej ustawy. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie posługuje się pojęciem "warunki formalne", lecz pojęciem " skarga niekompletna ", stanowiąc w art. 30c ust. 5 pkt 2, że wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. "Skarga niekompletna" w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oznacza braki w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 zd. 1 tej ustawy. Należy również zauważyć, że skarga o której mowa w art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jako pismo procesowe w rozumieniu art. 45 p.p.s.a., musi spełniać wymagania wymienione w art. 46 i art. 57 § 1 p.p.s.a., a ponadto powinny być do niej dołączone odpisy (art. 47 § 1 p.p.s.a.) – jednakże braki w tym względzie nie czynią skargi niekompletnej w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przedstawione unormowania prowadzą do wniosku, że skarga, o której mowa w art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – aby została rozpoznana przez sąd administracyjny – powinna być kompletna (a więc musi zawierać dokumentację wyraźnie określoną w art. 30c ust. 2 zd. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) oraz nie może zawierać braków formalnych jako pismo procesowe (a więc musi spełniać wymagania określone w art. 46, art. 47 § 1 i art. 57 § 1 p.p.s.a.). Różne są natomiast skutki prawne w przypadku złożenia skargi niekompletnej i w przypadku złożenia skargi zawierającej braki formalne. W przypadku wniesienia skargi obarczonej brakami formalnymi (to jest niespełniającej wymogów z art. 46, art. 47 § 1 lub art. 57 § 1 p.p.s.a.) – z uwagi na brak odmiennej regulacji w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – przewodniczący winien wezwać stronę skarżącą do uzupełnienia tychże braków formalnych w trybie art. 49 p.p.s.a. Odmiennie natomiast uregulowane są skutki złożenia skargi niekompletnej (to jest niezawierającej dokumentacji określonej w art. 30c ust. 2 zd. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). W takim przypadku ustawodawca wyraźnie określił skutek w postaci pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Z uwagi na to, że kwestia kompletności skargi oraz skutków braku tej kompletności została kompleksowo uregulowana w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie ma w tej sytuacji możliwości zastosowania art. 49 p.p.s.a. w celu uzupełnienia tego rodzaju braków. W tym stanie rzeczy niesłuszne są także zarzuty naruszenia § 37 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 września 2003 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych. Należy bowiem podkreślić, iż jak to zostało wskazane powyżej kwestia skutków braku kompletności skargi została kompleksowo uregulowana w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Poza tym przepisy tej ustawy w zakresie w niej nieuregulowanym, nie odsyłają do odpowiedniego stosowania przepisów w/w rozporządzenia, zaś wezwanie strony do złożenia dokumentów wskazanych w skardze jako dowody w przypadku ich braku, prowadziłoby de facto do uzupełnienia niekompletnej skargi – co w świetle art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju byłoby niedopuszczalne. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że skarga nie była kompletna i na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju pozostawił ją bez rozpatrzenia, bowiem obowiązek złożenia kompletnej dokumentacji obciąża wnioskodawcę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.