II OSK 2312/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA del. Anna Żak Protokolant: Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. W. i J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 255/10 w sprawie ze skargi T. W. i J. W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku garażowo – gospodarczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 lipca 2010 roku, II SA/Łd 255/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej jako: WSA) - po rozpatrzeniu sprawy ze skargi T. W. i J. W. na decyzję Wojewody Łódzkiego (dalej jako: wojewoda) z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego - skargę oddalił. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...] Starosta Pajęczański (dalej jako: starosta) na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zmianami - dalej jako: pb) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami - dalej jako: kpa) po rozpatrzeniu wniosku C. R. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego na działce nr [...] w P. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż postępowanie zostało wszczęte na wniosek C. Reszel, która złożyła cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz ze wszystkimi załącznikami wymaganymi przepisami prawa budowlanego. O wszczęciu postępowania zostali zawiadomieni również właściciele działki [...] - T. i J. W.. W odwołaniu od powyższej decyzji T. i J. W. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podnieśli, iż zaskarżona decyzja nie zapewnia ochrony ich interesów jako właścicieli nieruchomości sąsiedniej, a z kolei sam organ nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie oględzin nieruchomości, a uczynił to, pomimo iż obowiązany jest przestrzegać przepisów procedury administracyjnej, które przewidują przeprowadzenie każdego dowodu, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ powołał się jedynie na przepis art. 35 pb, który wyznacza wąskie ramy postępowania. Zdaniem odwołujących, z akt sprawy ani tym bardziej z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby organ rozważał możliwość innej lokalizacji planowanego obiektu. Odwołujący wskazali, iż organ powinien przeprowadzić wnikliwą analizę usytuowania obiektu w świetle postanowień rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tym bardziej, iż pozostają na stanowisku, iż jest możliwe inne usytuowanie budynku. Podtrzymali wniosek o przeprowadzenie oględzin. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazując na zasadność poczynionych przez organ I instancji ustaleń faktycznych i prawnych wojewoda wyjaśnił, iż materiał dowodowy sprawy, w tym projekt zagospodarowania i wypis z miejscowego planu, pozwala na należyte ustalenie stanu faktycznego niezbędnego do załatwienia sprawy. W skardze do WSA T. i J. W. powtórzyli argumentację odwołania, kładąc nacisk na brak ochrony ich interesów i zmniejszenie wartości nieruchomości w przypadku realizacji inwestycji na działce sąsiedniej. Skarżący powtórzyli, iż organy nie ustaliły rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i nie przeprowadziły oględzin, które wyjaśniłyby czy rzeczywiście nie jest możliwe inne usytuowanie budynku. Nadto nie przeprowadziły prawidłowej analizy stanu faktycznego sprawy w świetle obowiązujących przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę wojewoda, wskazując na bezzasadność zarzutów skargi, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. W zaskarżonym wyroku WSA wskazał, że wszystkie wymogi dla potrzeb wydania pozwolenia na budowę zostały spełnione przez inwestora - C. R.. W sprawie nie była wymagana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż działka objęta inwestycją pozostawała na terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr 212/XXVI05 Rady Miejskiej w P. z dnia 29 czerwca 2005 r. (dalej jako: uchwała), a nadto inwestor złożył wymagane prawem oświadczenie o prawie do dysponowania działką na cele budowlane. Projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia i uzgodniony, a nadto pozostaje w zgodzie z przepisami odrębnymi. Zdaniem WSA, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy trudno też postawić organowi zarzut, iż nie rozważył możliwości usytuowania zamierzenia budowlanego w innej części działki inwestora. Posadowienie budynku C. R. nie było możliwe w innym miejscu, co wynika chociażby ze zmierzenia odległości na mapie od linii ograniczających inwestycję i zastosowanie podanej na niej skali. WSA wskazał, iż niezasadne są również zarzuty odnoszące się do rzekomego udzielenia pozwolenia na budowę na działce obarczonej samowolą budowlaną, gdyż wcześniejsze postępowanie w sprawie samowoli dotyczyło w istocie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem rozbudowy budynku mieszkalnego i nie ma nic wspólnego z planowaną inwestycją, zatem organ uznał słusznie, że nie mogło mieć wpływu na tok niniejszego postępowania. Zdaniem WSA nie znajdują również uznania w niniejszej sprawie argumenty odnoszące się do ewentualnego spadku wartości nieruchomości skarżących na skutek posadowienia obiektu w granicy jako pozostające poza sferą regulacji przepisów pb, które to przepisy znajdują pierwszeństwo w stosowaniu przed przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zmianami - dalej jako: kc). Z załączonej mapy sytuacyjno-wysokościowej do projektu wynika również ponad wszelką wątpliwość, iż projektowany obiekt nie zasłania żadnemu budynkowi znajdującemu się na działce skarżących dostępu do światła dziennego. Wnosząc skargę kasacyjną strona skarżąca zaskarżyła ww. wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 pb, § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zmianami - dalej jako: rozporządzenie) oraz § 7 pkt 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą poprzez nietrafne przyjęcie, że w ustalonym stanie faktycznym przepisy te zezwalają na usytuowanie projektowanego budynku garażowo-gospodarczego inwestora w granicy działki nr 172 i nieruchomości skarżących; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami - dalej jako: ppsa), art. 75 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 78 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 85 § 1 kpa poprzez naruszenie reguł kontroli prawidłowości ustaleń faktycznych w sprawie poczynionych przez organ administracji, polegające na przyjęciu za prawidłowe ustalenia w oparciu o dowód w postaci mapy sytuacyjno-wysokościowej z wyrysowaną na niej lokalizacją projektowanego budynku garażowo-gospodarczego oraz nieprzekraczalną linią zabudowy, że jedyną możliwą lokalizacją tego obiektu jest usytuowanie go w granicy nieruchomości skarżących oraz ustaleniu za prawidłowe niedopuszczenia na wniosek skarżących przez organ administracji dowodu z oględzin nieruchomości inwestora, po to by skarżący mogli wykazać, że jest możliwa inna lokalizacja projektowanego obiektu, aniżeli zaproponowana przez inwestora, co zdecydowało o oddaleniu skargi od decyzji wojewody. Biorąc powyższe pod uwagę wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu wskazano, że WSA dokonał błędnego zastosowania wskazanych przepisów. Wynika to wyraźnie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym jako dowód powołano mapę sytuacyjno-wysokościową, na jej podstawie stwierdzono, że organ administracji prawidłowo ustalił stan faktyczny, który jednakże nieprawidłowo oceniono pod względem zgodności z obowiązującym prawem. Zdaniem autora skargi kasacyjnej WSA, podobnie jak wojewoda a wcześniej starosta, wbrew oczywistej treści mapy sytuacyjno-wysokościowej załączonej do projektu i wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, wyraził tezę, że lokalizacja w granicy nieruchomości jest jedyną możliwą. Autor skargi kasacyjnej dodał także, iż aby przyjąć legalność usytuowania obiektu bezpośrednio przy granicy konieczne byłoby wcześniejsze ustalenie, że nie jest możliwe usytuowanie go w odległości co najmniej 1,5 metra od granicy. W sytuacji ustalenia w konkretnym stanie faktycznym, że nie możliwe jest zachowanie odległości co najmniej 3 metrów od granicy projektowanej inwestycji powinna być rozważona lokalizacja 1,5 metra od granicy, o ile zezwala na to plan miejscowy, a jeśli i ona nie byłaby możliwa, dopiero można przejść do lokalizacji bezpośrednio przy granicy. Podsumowując autor skargi kasacyjnej wskazał, że zabudowa istniejąca na działce inwestora od strony zachodniej (czyli w granicy z nieruchomością skarżących) nie może stanowić odniesienia dla przyjęcia pewnego ładu architektonicznego, ponieważ doszło do niej na skutek samowoli budowlanej. Do skargi kasacyjnej załączono także kopię wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej jako: NSA) z dnia 22 grudnia 1997 r. w przedmiocie oddalenia skargi na decyzję o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, bowiem orzeczenie WSA odpowiada prawu. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 ppsa. W tej sprawie przesłanki te nie wystąpiły. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r., P 11/00 (Dz. U. z 2001 r. Nr 17, poz. 207) stwierdzono, że usunięcie z przepisu § 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie normy uzależniającej wydanie pozwolenia na budowę przy granicy nieruchomości od wyrażenia na to zgody przez właściciela działki sąsiedniej powoduje, iż w takich sytuacjach będą miały zastosowanie przepisy tzw. prawa sąsiedzkiego, Pomimo iż przedmiotem sprawy rozpoznawanej przez organ architektoniczno-budowlany jest pozwolenie na budowę a więc rozstrzygnięcie (decyzja administracyjna) należące do typowych zagadnień z dziedziny prawa administracyjnego materialnego, to jednak unormowań prawnych co do możliwości i warunków udzielenia pozwolenia na budowę obiektu budowlanego względem granicy nieruchomości stanowiącej własność innej osoby niż inwestor należy poszukiwać zarówno w przepisach prawa administracyjnego jak i w przepisach prawa cywilnego (prawa sąsiedzkiego). Nie ma bezwzględnego zakazu budowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej, jak też warunku uzyskania na taką budowę zgody sąsiada, a także zbliżenia obiektu do granicy, jednakże nie oznacza to, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej w sposób dowolny rozstrzyga o pozwoleniu na budowę, albo że jest związany wyłącznie przepisami warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaś tylko od woli inwestora zależy określenie usytuowania obiektu i jest ono wiążące dla organu. Z uzasadnienia wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika jednoznacznie, iż pozwolenie na budowę przy granicy nieruchomości (w zbliżeniu do granicy) może być wydane wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Organ, który otrzymał wniosek o wydanie pozwolenia na budowę przy granicy nieruchomości lub w zbliżeniu do granicy, zwłaszcza wobec kwestionowania takiego usytuowania inwestycji przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, powinien wnioskodawcę, stosownie do art. 9 kpa, pouczyć o tym, że proponowane usytuowanie obiektu budowlanego powinno być uzasadnione. Wydając z kolei decyzję organ administracji powinien w szczególności mieć na uwadze zasadę ogólną wyrażoną w art. 7 kpa, wymagającą uwzględnienia słusznego interesu stron postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę NSA uznaje, że rozpatrując wniosek inwestora organy administracji i kontrolujący ich rozstrzygnięcia Sąd I instancji miały na uwadze ww. zasady dotyczące szczególnego rodzaju spraw dotyczących posadowienia budynków na granicy sąsiedniej działki. Należy wskazać, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że choć kwestia odległości od granicy z sąsiednią nieruchomością jest regulowana przepisami w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w sposób zasadniczy, to dopuszcza ona możliwość stosowania wyjątków, które jednak muszą być usprawiedliwione konkretną sytuacją faktyczną i właśnie taka nadzwyczajna sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Słusznie przy tym Sąd wskazał, że nie jest jednak dopuszczalne uwzględnienie interesu tylko jednej ze stron postępowania (inwestora), bez szczegółowego wyjaśnienia czy usprawiedliwione jest wyjątkowe potraktowanie takiego wniosku. Należy jednak stwierdzić, że mimo wzięcia pod uwagę przez organy administracji także interesów skarżących, rozstrzygnięcie organu - podejmowane zgodnie z przepisami prawa - nie mogło być dla nich korzystne, a w szczególności - wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - WSA nie naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 pb, § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia oraz § 7 pkt 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą, bowiem - zdaniem NSA - Sąd I instancji w sposób wyczerpujący, mając na uwadze treść i znaczenie ww. przepisów uznał, że posadowienie budynku C. R. nie było możliwe w innym miejscu. NSA wskazuje, że brak akceptacji rozstrzygnięć organów administracji, jak i WSA przez stronę skarżącą nie jest wynikiem naruszenia prawa przez organy i WSA, lecz wynikiem oczekiwania innych skutków zastosowania ww. przepisów do zastanej rzeczywistości - stanu faktycznego sprawy. Sam autor skargi kasacyjnej wskazuje przecież, że "WSA słusznie wskazał, że tenże przepis szczególny, o który chodzi w zacytowanym planie miejscowym, to § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. Czyli wykładnia przepisu § 7 pkt 10 miejscowego planu zagospodarowania powinna być taka (i taką prezentuje WSA)", a więc nie kwestionuje prawidłowości rozumienia powołanych przepisów prawa przez WSA. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczy więc w rzeczywistości zezwolenia na usytuowanie planowanego obiektu na granicy działki skarżących a nie w innym miejscu. NSA wskazuje zatem, że powoływane tak przez stronę skarżącą jak i WSA przepisy pb, rozporządzenia oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą w ustalonym stanie faktycznym zezwalają na usytuowanie projektowanego budynku garażowo-gospodarczego inwestora C. R. w granicy działki nr 172 i nieruchomości skarżących, bowiem jak trafnie wskazał Sąd I instancji w swoim wyczerpującym wywodzie prawnym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał możliwość dopuszczającą lokalizację bezpośrednio przy granicy, jeżeli wymiary działki nie pozwalają na zachowanie odległości wynikających z przepisów szczególnych. Oczywiście tak WSA miał, jak i NSA ma na uwadze, że z czysto geometrycznego punktu widzenia - tak jak twierdzi autor skargi kasacyjnej - projektowany obiekt mógłby być odsunięty wręcz o 4 m w kierunku wschodnim od granicy nieruchomości skarżących, co oznacza, że wymiary działki teoretycznie zezwalałyby na umiejscowienie go przy zachowaniu odległości wynikających nawet z ogólnych przepisów rozporządzenia. Sądy administracyjne stoją jednak na straży prawa, bowiem sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc muszą m. in. mieć także na uwadze przepisy ogólne a wśród nich art. 4 pb, który wskazuje, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, który to przepis formułując zasadę generalną odnoszącą się do konstytucyjnej zasady poszanowania prawa własności. Tak więc, w sytuacji, gdy proponowane przez autora skargi kasacyjnej przesunięcie projektowanego obiektu na odległość 4 m od granicy z działką skarżących spowodowałoby nieracjonalne zabudowanie spornej działki, ograniczające jej właścicielce możliwość korzystania ze swojej nieruchomości, należy uznać, że stanowiłoby to niedopuszczalną ingerencję w jej prawo własności. Należy bowiem wskazać, że umiejscowienie budynku w inny niż zaakceptowany przez organy administracji i WSA sposób byłoby nieracjonalne, gdyż wykraczałoby poza istniejącą linię zabudowy, uniemożliwiało inwestorowi korzystanie z części nieruchomości pozostającej pomiędzy granicą działki skarżących, istniejącymi budynkami i projektowanym budynkiem garażowo-gospodarczym, a także w znaczny sposób ograniczałoby inwestorowi możliwość korzystania z pozostałych części swojej nieruchomości. W konsekwencji przepisy prawa nie pozwalają na inne zabudowanie przedmiotowej działki niż w sposób wskazany przez organy administracji i zaakceptowany przez WSA. Biorąc powyższy wywód pod uwagę należy uznać, że także pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej są nieuzasadnione. WSA nie naruszył więc art. 134 § 1 i 2 ppsa, art. 75 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 78 § 1 kpa, art. 80 kpa i 85 § 1 kpa, bowiem dokonał skrupulatnej kontroli prawidłowości ustaleń faktycznych w sprawie, poczynionych przez organ administracji, w oparciu o dowód w postaci mapy sytuacyjno-wysokościowej z wyrysowaną na niej lokalizacją projektowanego budynku garażowo-gospodarczego oraz nieprzekraczalną linią zabudowy, a słusznie uznając, że dowód z oględzin nie wniósłby niczego do sprawy zaakceptował fakt odmowy przeprowadzenia takiego dowodu przez organy administracji publicznej. Prawidłowość takiego postępowania WSA potwierdza nawet sam autor skargi kasacyjnej, który prezentując swoje racje wskazywał, że "Otóż, odległość wschodniej ściany projektowanego obiektu od nieprzekraczalnej linii zabudowy na mapie to 8 milimetrów, czyli w rzeczywistości 4 metry. Zatem z tego dowodu wynika niezbicie, że lokalizacja obiektu bezpośrednio przy granicy narusza przepis § 7 pkt 10 miejscowego planu zagospodarowania", a więc uznawał on za wystarczający dowód swoich twierdzeń mapę sytuacyjno-wysokościową. NSA także uznaje ten środek dowodowy za wystarczający i w konsekwencji stwierdza, że WSA nie naruszył prawa twierdząc, że w sprawie zebrany jest wystarczający materiał dowodowy. W związku z powyższym, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, NSA na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.