II GSK 810/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Barbara Stukan-Pytlowany Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 748/10 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia 5 lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 748/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę W. G. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: W dniu [...] marca 2009 r. W. G. złożył wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2009 zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. z 2007 r., Nr 35, poz. 217 z późn. zm.). We wniosku zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni 19,11 ha do przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO), działki rolne o łącznej powierzchni 11,41 ha do przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) oraz działki rolne o łącznej powierzchni 6,90 ha do przyznania uzupełniającej płatności do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca). W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2009 r. kontroli administracyjnej stwierdzono błędy przekroczenia powierzchni deklarowanej w stosunku do uprawnionej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) dla działek rolnych B, C, a ich łączna powierzchnia przedeklarowania, zdaniem organu, wyniosła 0,11 ha. Powyższe stwierdzono w oparciu o system informacji geograficznej GIS/LPIS. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Kierownik Biura przyznał W. G. jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości [...] zł i jednocześnie odmówił uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (dopłata zwierzęca). W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Dyrektor Oddziału decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W. G. nie zgodził się z takim rozstrzygnięciem i zaskarżył je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że według pomiaru wykonanego na podstawie ortofotomapy powierzchnia działki rolnej B/B1 wynosi 6,74 ha, działki rolnej C/C1 -1,02 ha. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.), ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Skarżący nie przedstawił w toku postępowania administracyjnego dowodu potwierdzającego, iż powierzchnia uprawniona działki rolnej B/B1 oraz C/C1 jest inna od tej, którą ustalił organ na podstawie ortofotomapy. Tym samym organ dokonał właściwych ustaleń i przyznał płatności w prawidłowej wysokości. Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji, zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów prawa i zawiera - zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. - wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, oparte na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego, który uzasadnia oceny i rozstrzygnięcia orzekającego w sprawie organu, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art.80 k.p.a., a błędy pisarskie zostały sprostowane postanowieniem z dnia 3 marca 2010 r. W. G. zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając mu naruszenie przepisów: 1. prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie przez WSA skargi w sytuacji, gdy decyzja dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa została wydana z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organy stanu faktycznego w sprawie, poprzez zebranie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący. W związku z powyższym wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podał, że rzeczywiście zgodnie z danymi z ortofotomapy, powierzchnia obu działek jest mniejsza o łącznie 0,11 ha jednakże nieprawdą jest, że nie przedstawił on żadnych dowodów na poparcie swojego stanowiska. Wynika to z posiadanych i przedłożonych w postępowaniu dokumentów w szczególności z rejestru gruntów prowadzonego przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjno Kartograficznej przy Starostwie Powiatowym w P. Dodatkowo wskazał na okoliczność, iż ww. działki były przedmiotem kontroli prowadzonej przez ARiMR, podczas której nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości. Podał, że sam też dokonał obmiaru powierzchni działek, a swoje wyniki przedstawił w postępowaniu administracyjnym. Wobec ww. dowodów żaden z organów, ani również WSA nie zajął stanowiska. Ponadto, organy obu instancji nie przedstawiły dostatecznych wyjaśnień, dlaczego nie dały wiary wyjaśnieniom skarżącego, jak i przedstawionym przez niego dokumentom. Nie przeprowadziły również żadnych dodatkowych dowodów (np. dowodu z zeznań świadków) zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, kierowanie się przez WSA błędnie ustalonym stanem faktycznym spowodowało niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zakres kontroli sądu odwoławczego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdefiniowany, poza przypadkami nieważności postępowania, granicami środkami zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skarżący w podstawach skargi kasacyjnej postawił zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co sprawia, że w pierwszej kolejności powinien być rozpoznany zarzut naruszenia przepisów postępowania, a następnie w razie jego nieuwzględnienia zarzut drugi. Przechodząc zatem do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a., należy zauważyć, że przepis ten określa uprawnienia orzecznicze sądu administracyjnego i ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd uwzględnia skargę. Zatem skuteczność tego zarzutu jest uzależniona od wykazania przez skarżącego naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej nie powiązał naruszenia tego przepisu z innymi normami postępowania sądowoadministracyjnego, natomiast w uzasadnieniu środka odwoławczego wymienił art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W związku z tym należy przypomnieć, iż stosownie do art. 176 p.p.s.a., podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżący musi nie tylko wskazać przepisy, które jego zadaniem zostały naruszone, ale także uzasadnić, na czym konkretnie to naruszenie polegało oraz wykazać, iż mogłoby ono mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W tym kontekście zarzut naruszenia przepisów proceduralnych nie spełnia oczekiwanych wymogów. Za niewystarczające jest uznanie, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte jest wadą, która uniemożliwia prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Należy także zauważyć, że ustawodawca stanowiąc w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a. Stosownie do powyższego przepisu, na organ administracji publicznej nałożony został obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Zatem to organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy", aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na ARiMR nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Organ wywiązał się z obowiązku nałożonego w omawianym przepisie, na co wskazuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników ( Dz. U.L 141 z 30.04.2004) nie można dokonać żadnych płatności na rzecz obszarów wykraczających poza ustaloną w systemie informacji geograficznej powierzchnię referencyjną. Na podstawie art. 12 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wraz ze wstępnie wydrukowanym wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2009 rolnikowi została przekazana informacja zawierająca dane o maksymalnej powierzchni kwalifikowanej do celów systemu JPO w ramach poszczególnych działek ewidencyjnych. Jednocześnie zgodnie z postanowieniami art. 12 ust. 4 ww. rozporządzenia rolnik poprawia wstępnie zadrukowany formularz wniosku, jeżeli jakakolwiek podana w nim informacja jest błędna, a w stosownych przypadkach wskazuje nowy obrys działki ewidencyjnej. Jeśli stan faktyczny na zadeklarowanych we wniosku działkach ewidencyjnych nie uzasadnia zmian powierzchni wyznaczonego maksymalnego obszaru kwalifikowanego, powierzchnię stwierdzoną należy wyznaczyć zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Skarżący nie przedstawił w toku postępowania administracyjnego dowodu potwierdzającego, że powierzchnia spornych działek, jest inna od tej, która została ustalona na podstawie ortofotomapy. Skarżący tym samym nie podważył stanu faktycznego przyjętego za prawidłowy przez Sąd pierwszej instancji, co z kolei wyklucza niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego tj. art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.