II SA/Wa 547/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung, Sędziowie Andrzej Góraj (spr.), Janusz Walawski, Protokolant Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2010 r. sprawy ze skargi M.D. na decyzję Dowódcy [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego w zamian za wyżywienie oddala skargę. Dowódca [...] Dywizji Zmechanizowanej decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i art. 8 ust.1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz.892, z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej w S. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], którą to decyzją przyznał M.D. równoważnik pieniężny w zamian za wyżywienie za 52 dni – pomniejszony o pobrane za 3 dni ½ diety w kwocie [...] zł. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w S. przyznał M.D. równoważnik pieniężny w zamian za wyżywienie za 52 dni - pomniejszony o pobrane za 3 dni ½ diety oraz odmówił przyznania i wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za wyżywienie za pozostały żądany przez skarżącego okres, tj. od dnia [...] sierpnia 2006 r. do [...] listopada 2008 r. Decyzja ta została wydana na skutek decyzji Dowódcy [...] Dywizji Zmechanizowanej z [...] września 2009 r. nr [...] uchylającej wcześniej wydaną w tej sprawie decyzję dowódcy [...] w S. W uzasadnieniu decyzji Dowódca wskazał, iż w okresie od przekroczenia granicy w dniu [...] sierpnia do [...] listopada 2008 r. skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim w skutek czego nie można go było skierować na badania lekarskie po powrocie z misji poza granicami kraju, a po ich przeprowadzeniu na urlop zdrowotny. Ta obiektywna niemożność wykonywania zadań służbowych nie mogła stanowić podstawy do nabycia prawa do równoważnika pieniężnego w zamian za wyżywienie we wskazanym wyżej okresie. Od powyższej decyzji w dniu [...] grudnia 2009 r. M.D. wniósł odwołanie. Podniósł w nim następujące zarzuty: naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 25 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami kraju (Dz. U. Nr 140, poz. 1479 z późn. zm.) polegające na błędnym uznaniu, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje bezpłatne wyżywienie i zakwaterowanie po powrocie do kraju począwszy od dnia przekroczenia granicy w drodze powrotnej do dnia skierowania na urlop zdrowotny. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części i przyznanie odwołującemu się równoważnika za okres od [...] sierpnia 2006 r. do [...] listopada 2008 r., ewentualnie o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, iż zasady racjonalności i gospodarności, na które powoływał się organ I instancji nie wynikają ze źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a organy winny działać na podstawie przepisów prawa. Zastosowanie wykładni celowościowej nie może być stosowane dowolnie i nie może opierać się na swobodnym uznaniu organu rozstrzygającego sprawę. Dowódca [...] Dywizji Zmechanizowanej decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej w S. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]. Organ, w odpowiedzi na odwołanie, stwierdził, że przedstawiony w uzasadnieniu organu I instancji stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Organ podniósł, że stosownie do zapisu § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 lutego 2004 r. w sprawie określenia wysokości równoważnika pieniężnego w zamian za wyżywienie przysługujące żołnierzom zawodowym i kandydatom na żołnierzy zawodowych, równoważnik pieniężny przysługuje żołnierzowi po powrocie do kraju w związku z zakończeniem służby w misji organizacji międzynarodowej, od dnia przekroczenia granicy państwowej do dnia skierowania na urlop zdrowotny. § 25 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa stanowi z kolei, iż żołnierzowi zawodowemu przysługuje bezpłatne zakwaterowanie i wyżywienie po powrocie do kraju, od dnia przekroczenia granicy państwowej do dnia skierowania na urlop zdrowotny. Organ wskazuje dalej, że literalne brzmienie ww. przepisów wskazywałoby na wypłatę żądanego świadczenia, jednak zadośćuczynienie temu żądaniu w okolicznościach niniejszej sprawy doprowadziłoby do sprzeczności. Ponad dwuletni okres jaki upłynął od dnia przekroczenia granicy, tj. od [...] sierpnia 2006 r. do dnia stawienia się skarżącego w jednostce celem wykonywania badań, tj. [...] listopada 2008 r. czyni prawo do przedmiotowego równoważnika abstrakcyjnym, to znaczy oderwanym od przyczyny i celu, z którymi to uprawnianie jest związane, oraz nieadekwatnym, co do rozmiarów tego świadczenia w stosunku do funkcji jaką, w ocenie organu odwoławczego, to uprawnienie spełnia. Powyższa decyzja Dowódcy [...] Dywizji Zmechanizowanej z dnia [...] stycznia 2010 r. stała się przedmiotem skargi M.D. do tutejszego Sądu. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 25 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 140, poz. 1479, ze zm.), polegającą na błędnym uznaniu, iż wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje bezpłatne wyżywienie i zakwaterowanie po powrocie do kraju począwszy od dnia przekroczenia granicy w drodze powrotnej do dnia skierowania na urlop zdrowotny. W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości przez organ skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości; 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 3. prowadzenie rozprawy także pod nieobecność skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr.153, poz.1269 z późn. zm.), Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do wykładni paragrafu 25 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr.140 poz.1479 z póżn. zm.) Zgodnie z jego treścią bezpłatne zakwaterowanie i wyżywienie dla żołnierzy o których mowa w § 24, przysługują po powrocie do kraju, od dnia przekroczenia granicy w drodze powrotnej, do dnia skierowania na urlop zdrowotny, o którym mowa w § 24 pkt 6. Literalne brzmienie powyższego przepisu wskazuje na to, iż datami granicznymi określającymi czas przysługiwania żołnierzowi uprawnienia do bezpłatnego zakwaterowania i wyżywienia, jest dzień przekroczenia granicy w drodze powrotnej, oraz dzień skierowania na urlop zdrowotny. Powyższe kryterium czasowe, nie jest jednakże wyłączną przesłanką od której uzależnione jest istnienie omawianego uprawnienia. W ocenie tut. Sądu nie sposób przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, ograniczać się do wykładni gramatycznej tylko § 25 pkt 3 wyżej powołanego rozporządzenia. W sytuacji bowiem, gdy badany przepis składa się dodatkowo z innych punktów, zasadnym jest także dokonanie wykładni systemowej czy celowościowej. Nie można dopuścić do sytuacji, aby wykładnia jednego z punktów danego paragrafu, miała pozostawać w sprzeczności z pozostałymi elementami danej normy prawnej. Podobne stanowisko (które niniejszy Sąd w pełni akceptuje) zajął Naczelny Sad Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 29 maja 2000r. [ONSA 2001, nr.1 poz.2] stwierdzając, iż właściwe stosowanie prawa nie może ograniczyć się wyłącznie do stosowania literalnej wykładni przepisu. Wykładnia gramatyczna jest bowiem tylko jednym ze sposobów wykładni przepisu i winna być ona uzupełniona w zależności od charakteru danej regulacji, wykładnią historyczną, systemową, funkcjonalną oraz celowościową. W związku z tym uznać należy, iż w prawie administracyjnym wykładnia językowa, która oczywiście ma pierwszeństwo przed innymi rodzajami wykładni, nie powinna prowadzić do rezultatów, które byłyby sprzeczne z innymi rodzajami wykładni. Tym bardziej nie powinna prowadzić do tego, aby wykładnia jednego przepisu burzyła jednolitość danej regulacji prawnej. Przechodząc do meritum niniejszej sprawy wskazać należy, iż w świetle treści punktu 1 i 2 ocenianego paragrafu 25 rozporządzenia Rady Ministrów, uprawnienia przewidziane w tym paragrafie kierowane są wyłącznie do tych żołnierzy, którzy znajdują się bądź to w jednostce wojskowej przygotowującej do służby poza granicami kraju, bądź to w czasie pełnienia służby poza granicami kraju. Taka konkluzja wynika wprost z brzmienia § 25 . Skoro więc dwa pierwsze punkty omawianego paragrafu odnoszą się do sytuacji, gdy pobyt żołnierza organizowany jest przez jednostkę wojskową, to jest gdy żołnierz znajduje się niejako pod opieką tej jednostki, brak jest przesłanek które uzasadniałyby przyjęcie, iż pkt 3 § 25 odnosi się do innej sytuacji. Każdy z punktów paragrafu 25 różni się więc jedynie tym, że odnosi się do innych okresów czasu. Elementem niezmiennym powyższych punktów jest zaś fakt przebywania żołnierza pod pieczą jednostki wojskowej. Stąd, dokonując wykładni pkt 3, ale w odniesieniu do poprzedzających go zapisów pkt 1 i 2 uznać należy, iż uprawnienie w nim opisane przysługuje tylko żołnierzowi, który znajduje się w jednostce wojskowej. Przepis ten nie przewiduje zaś możliwości przyznania uprawnienia do bezpłatnego zakwaterowania i wyżywienia dla żołnierza, który przebywa poza jednostką wojskową. Powyższa wykładnia znajduje potwierdzenie również z punktu widzenia racjonalności ustawodawcy. Za niecelowe i sprzeczne z racjonalnym sposobem rozumowania uznać należałoby sytuację, gdy Skarb Państwa gwarantować miałby bezpłatne zakwaterowanie i wyżywienie żołnierzowi, który znajduje się poza jednostką wojskową i nie wykonuje żadnych zadań służbowych. Za przyznaniem takiego uprawnienia nie przemawia żaden logiczny argument. W świetle powyższego uznać należy, iż organ wydając skarżoną decyzję nie naruszył prawa. Wykładnia zaprezentowana w skardze jawi się zaś jako niedopuszczalna, bowiem dokonana w oderwaniu od sensu i brzmienia pkt 1 i 2 omawianego paragrafu. Wychodząc zaś z założenia, iż ustawodawca działa w sposób racjonalny, brak jest podstaw do przyjęcia, aby zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie do obrotu prawnego normy prawnej, zawierającej wewnętrznie sprzeczne regulacje. Odnosząc się zaś do wykładni celowościowej dokonanej przez organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji to uznać należy, iż nosi ona cechy zbyt daleko idącej dowolności. W szczególności wnioski organu, iż omawiane uprawnienie przysługuje żołnierzowi wyłącznie za okres badań lekarskich, jawią się jako dokonane w oderwaniu od treści samego przepisu. Wykładnia celowościowa nie powinna zaś zaprzeczać treści przepisu poddanego analizie. Podkreślić jednakże należy, iż wyżej wymienione uchybienie organu pozostawało bez wpływu na prawidłowość samej decyzji. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.)