I OSK 48/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Nakle nad Notecią od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II SAB/Bd 12/10 zobowiązującego Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnoprawności w Nakle nad Notecią do wydania aktu w sprawie ze skargi M. W. na bezczynność Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Nakle nad Notecią w przedmiocie ustalenia stopnia niepełnosprawności postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II SAB/Bd 12/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy rozpoznając skargę M. W. na bezczynność Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Nakle nad Notecią zobowiązał ww. organ do wydania w terminie jednego miesiąca od doręczenia akt sprawy, rozstrzygnięcia w sprawie wniosku M. W. z dnia 21 kwietnia 2009 r. o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż M. W. wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Nakle nad Notecią polegającą na braku załatwienia złożonego w dniu 22 kwietnia 2009 r. wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności. W uzasadnieniu wskazano, że matka skarżącej w dniu 22 kwietnia 2009 r. złożyła wniosek o uznanie skarżącej za osobę niepełnosprawną. Wniosek ten był konieczny, gdyż 30 maja 2009 r. kończył się okres, na który skarżąca została uznana za osobę niepełnosprawną. Skarżąca (działająca przez pełnomocnika jej przedstawiciela ustawowego) podniosła, że w związku z bezczynnością organu kierowała skargi do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Nakle, Starosty Powiatowego w Nakle oraz do Przewodniczącego Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o niepełnosprawności, ale bez rezultatu. Skarżąca podniosła, że niezrozumiałe jest stanowisko organów (wyrażone m.in. w piśmie z dnia 16 grudnia 2009 r. z Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Bydgoszczy), że brak jest podstaw prawnych do rozpatrywania kolejnego wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Zdaniem skarżącej niezależnie od rozpatrywania przez Sąd Rejonowy w Bydgoszczy odwołania skarżącej od orzeczeń zapadłych w stosunku do skarżącej w roku 2008 - organ ma obowiązek rozpatrzyć nowy wniosek z dnia 22 kwietnia 2009 r., by uznać lub nie skarżącą za osobę niepełnosprawną na okres od 1 czerwca 2009 r. i ustalić okres jej niepełnosprawności. Zdaniem skarżącej w celu rozpatrzenia sprawy organ może zwrócić się do Sądu Rejonowego o czasowe nadesłanie dokumentacji medycznej. Skarżąca podkreśliła, że wskutek bezczynności organów pozbawiona jest należnych jej ustawowo uprawnień i przywilejów. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. Zdaniem organu skarga powinna zostać odrzucona, gdyż bezczynność organu była już przedmiotem stosownego postępowania: Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności rozstrzygnął już skargę na bezczynność organu, wskazując na jej bezzasadność i prawidłowość prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji, przy czym w skardze do Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności skarżąca podnosi te same argumenty, co obecnie w skardze do sądu administracyjnego. Nie zaszły też żadne nowe okoliczności w sprawie. W opinii organu skarga jest także niezasadna merytorycznie. Błędne jest bowiem mniemanie skarżącej, że toczące się wskutek jej odwołania postępowanie sądowe nie ma wpływu na postępowanie administracyjne. Organ mając wątpliwości, czy można uznać stopień niepełnosprawności skarżącej wydał orzeczenie negatywne dla niej, a do tej chwili Sąd nie rozstrzygnął prawomocnie, czy rozstrzygnięcie organu było trafne. Organ pozostaje zatem w niepewności, czy skarżąca spełnia warunki uznania stopnia niepełnosprawności, a musi uwzględnić w toczącym się postępowaniu administracyjnym stanowisko Sądu. W przeciwnym razie może dojść do rozbieżności stanowisk pomiędzy orzeczeniem Sądu, a stanowiskiem organu. W ocenie organu strona powinna skierować swoje roszczenia przeciwko Skarbowi Państwa - Sąd Rejonowy i dochodzić ewentualnego roszczenia odszkodowawczego za przewlekłe prowadzenie postępowania. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż błędne jest stanowisko organu, że sąd administracyjny nie może rozpatrzyć skargi na bezczynność Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, w przypadku jeżeli kwestią tej bezczynności zajmował się już Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności. W każdym z tych przypadków mamy bowiem do czynienia z rozstrzygnięciami o różnym charakterze i przez podmioty pełniące różne funkcje. Rozstrzyganie przez sąd administracyjny w przedmiocie bezczynności organu administracji nie jest sprawowaniem nadzoru w ramach struktur administracji, ale jest formą sądowej kontroli administracji (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Co więcej, zwrócenie się strony skarżącej o wypowiedź organu wyższego stopnia w przedmiocie bezczynności organu pierwszej instancji jest warunkiem koniecznym zainicjowania procedury kontroli bezczynności organu pierwszej instancji przez sąd administracyjnym. Rozstrzygnięcie organu wyższej instancji w przedmiocie bezczynności organu pierwszej instancji nie stwarza zatem dla sądu administracyjnego mającego się wypowiedzieć w przedmiocie bezczynności tegoż organu stanu "res iudicata". Niezależnie od formy załatwienia przez organ wyższego stopnia zażalenia na bezczynność organu pierwszej instancji, stronie zostaje otwarta droga do podniesienia przed sądem administracyjnym bezczynności organu I instancji. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, iż jak wynika z treści art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U.z 2008 r. Nr 14, poz. 92, z późn. zm.) organami administracji właściwymi do orzekania o niepełnosprawności są: Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności - jako organ pierwszej instancji oraz Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności - jako organ drugiej instancji. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności jest zatem organem administracji publicznej wyższego stopnia, który stosownie do art. 37 § 1 K.p.a. jest właściwy do rozpatrzenia zażalenia na niezałatwienie (przez organ pierwszej instancji) sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. W treści przedstawionego przez stronę skarżącą pisma Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Bydgoszczy z dnia 30 grudnia ów organ, na wniosek skarżącej (reprezentowanej przez pełnomocnika) wypowiedział się w kwestii braku czynności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Nakle nad Notecią w związku z wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2009 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wypowiedź tą należy kwalifikować jako rozstrzygnięcie zażalenia skarżącej w trybie art. 37 § 1 K.p.a. W opinii Sądu pierwszej instancji, Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Nakle nad Notecią, nie podejmując rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącej z dnia 22 kwietnia 2009 r., pozostawał w bezczynności. Z akt przedstawionych przez ww. organ nie wynika jaki jest stosunek zakresu wniosku skarżącej z dnia 22 kwietnia 2009 r. do orzeczenia podjętego przez organ w roku 2008 jako, że akta te nie zawierają ani takiego orzeczenia, ani jego uwierzytelnionej kopii. Po uzupełnieniu akt w tym zakresie organ powinien zatem bądź rozstrzygnąć o konieczności zawieszenia postępowania w drodze stosownego postanowienia, które skarżąca będzie mogła poddać kontroli w drodze zażalenia, bądź uznając, że ma do czynienia z nową sprawą, po uzyskaniu koniecznej części akt (lub ich uwierzytelnionych kopii) z sądu powszechnego - rozstrzygnąć sprawę co do istoty w drodze decyzji. Jeżeli zdaniem organu z wniosku skarżącej z dnia 22 kwietnia 2009 r. nie wynikało jasno (w kontekście sprawy rozstrzyganej przez organ w roku 2008), że dotyczy on rozstrzygnięcia o niepełnosprawności tylko i wyłącznie za okres przypadający po dniu 31 maja 2009 r., tj. po okresie na jaki orzeczono u skarżącej lekki stopień niepełnosprawności (pkt 3 uzasadnienia wniosku z dnia 22 kwietnia 2009 r.) - organ winien zwrócić się o wyjaśnienie w tej kwestii do wnioskodawczyni i podjąć rozstrzygnięcie stosownie do uzyskanej odpowiedzi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Nakle nad Notecią zarzucając mu naruszenie: 1. art. 3 § 1 pkt 8 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarga została wniesiona prawidłowo podczas, gdy winna zostać odrzucona, oraz poprzez przyjęcie że strona wyczerpała tryb art. 52 tejże ustawy, poprzez błędne przyjęcie że zachodziły wszystkie okoliczności pozwalające uwzględnić skargę na bezczynność organu, a przede wszystkim poprzez błędne przyjęcie, że organ pozostawał w zwłoce w załatwieniu sprawy administracyjnej 2. art. 53 tejże ustawy poprzez przyjęcie, że skarga została wniesiona w terminie i nie podlega odrzuceniu podczas, gdy skarżący uchybił terminowi do wniesienia skargi 3. art. 37 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarga przysługuje na bezczynność organu I instancji w sytuacji, gdy organ II instancji uznał skargę za bezzasadną, a strona nie wniosła skargi na postawienie organu II Instancji do Sądu Administracyjnego. Powołując się na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, względnie o jego uchylenie i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż skarga na bezczynność winna zostać odrzucona przez Sąd pierwszej instancji. Sąd ten pominął bowiem okoliczność istnienia orzeczenia organu wyższego stopnia, w którym nie stwierdzono bezczynności organu I instancji. W konsekwencji do adresata wypowiedzi - skarżącego kierowane są dwie sprzeczne ze sobą wypowiedzi organu wyższego stopnia i Sądu Administracyjnego. Stawia to organ I instancji przed dylematem dokonywania wyboru pomiędzy orzeczeniami, które są ze sobą sprzeczne. Właściwym trybem postępowania powinno być w tej sprawie nie tyle zaskarżenie bezczynności organu I instancji, ile wniesienie skargi na postanowienie organu wyższego stopnia uznające, że skarżący organ nie pozostaje w bezczynności. Warunkiem bowiem koniecznym obligowania organu I instancji do załatwienia sprawy administracyjnej jest uprzednie wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia organu II instancji. Tymczasem skarżąca nie zaskarżyła we właściwym trybie postanowienia organu II instancji, a od razu wniosła skargę do Sądu Administracyjnego. W sytuacji, gdy trzeba było najpierw zaskarżyć postanowienie i w drodze wzruszenia tego postanowienia żądać uwzględnienia skargi na bezczynność. Sądowa kontrola administracyjna w żadnym razie nie może prowadzić do takiej sytuacji, że istnieje prawomocne rozstrzygniecie organu wyższego stopnia, które nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, a którego istnienie dla Sądu nie ma żadnego znaczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie zbadał również okoliczności czy skarga na bezczynność organu wniesiona do Sądu Administracyjnego wpłynęła w terminie zakreślonym w art. 53 P.p.s.a. Skarga na bezczynność organu biorąc pod uwagę okoliczności powoływane przez skarżąca wpłynęła długo po terminie co winno skutkować jej odrzuceniem. W ocenie skarżącego organu błędna jest również ocena dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przesłanki pozostawania przez ten organ w zwłoce. Zauważyć należy, że w przedmiotowej sprawie żadna z czynności procesowych, które zdaniem Sądu powinien organ dokonać nie będą miały zastosowania. Sąd Administracyjny stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że organ albo powinien zawiesić postępowanie albo rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, względnie gdy zaistnieją takie przesłanki umorzyć postępowanie. Zastrzeżenia budzi już katalog czynności procesowych, które Sąd proponuje organowi administracji publicznej. Wprawdzie w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu nie rozstrzyga się w jaki sposób organ ma zakończyć postępowanie, nie mniej jednak Sąd zaproponował całkowicie rożne sposoby dalszego procesowania. Wynika to z okoliczności niekompletnych akt sprawy na co zwracał uwagę Sąd. Nie mniej jednak nie zauważył on, że niekompletność akt sprawy wynika z tego, że akta sprawy administracyjnej znajda się w Sądzie, a po drugie że brak akt sprawy nie może obciążać w tej sytuacji organu. Bowiem to nie z jego zaniedbania akta są niekompletne. Z drugiej zaś strony Sąd na podstawie niekompletnych akt sprawy nie mógł rozstrzygnąć, że organ pozostaje w zwłoce. W takiej sytuacji należało zażądać od Sądu powszechnego akt sprawy cywilnej w znaczeniu formalnym i rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt. Tymczasem Sąd poprzestał jedynie na ustaleniu, że akta są niekompletne i to skłoniło go do wniosku, że organ pozostaje w bezczynności. Orzeczenie o tym, że organ pozostaje w bezczynności wymaga analizy całokształtu sprawy tym bardziej, że Pani W. wnosi ponownie do organu o dokonanie czynności, która już kiedyś została przez organ dokonana dotyczy co najwyżej innego okresu. Sąd dostrzega, że może zachodzić tożsamość sprawy objętej wnioskiem skarżącej postępowaniem sądowym. Nie mniej jednak zamiast zbadać czy taka tożsamość zachodzi przyjął a priori, że nie. Nie badając w ogóle akt sprawy cywilnej, nie jest możliwe zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. z uwagi na to, że toczące się postępowanie cywilne nie ma charakteru zagadnienia wstępnego. Nie ma bowiem bezpośredniego przełożenia pomiędzy sprawą administracyjną a postępowaniem sądowym, które uzasadniałoby zawieszenie postępowania. Organ pierwszej instancji nie wydał bowiem żadnego rozstrzygnięcia merytorycznego uwzględniające toczące się postępowanie sądowe. Skoro jego pierwsza decyzja została zaskarżona do Sądu Administracyjnego, to organ miał prawo oczekiwać na rozstrzygniecie sprawy cywilnej, aby wiedzieć jak należy dalej rozstrzygać analogiczne sprawy z udziałem Pani W. Organ wydał dla strony decyzję negatywną, która następnie została zaskarżona do Sądu. Przed prawomocnym rozstrzygnięciem sprawy cywilnej strona skierowała do organu kolejne żądanie. Organ przy następnym rozstrzyganiu sprawy powinien mieć na względzie stanowisko Sądu cywilnego w celu zapewnienia jednolitego orzecznictwa. Gdyby bowiem wydał po raz drugi decyzję negatywną, a w międzyczasie Sąd cywilny zmieniłby poprzednią decyzję, organ mogłby się narazić na zarzut kolejnego naruszenia prawa i na kolejną skargę ze strony M. W. Z kolei przy analogicznym stanie faktycznym organ nie mógł wydać decyzji pozytywnej. Sąd cywilny bowiem albo zaakceptuje stanowisko organu, co z reszta stało się przed Sądem pierwszej instancji, albo zaneguje stanowisko organu. W przypadku pierwszego rozstrzygnięcia, po prawomocnym zakończeniu postępowania, organ będzie wiedział, że oceniając zadania Pani M. W. robi to trafnie i może podtrzymywać swoją linię orzeczniczą. W przypadku zmiany decyzji, organ przy kolejnych rozpoznaniach wniosku Pani M. W. będzie musiał zmienić swoje stanowisko. Tylko z tych względów oczekując na wykładnię zaprezentowaną przez Sąd Rejonowy, co nie spełnia wymogu zagadnienia wstępnego w rozumieniu K.p.a., organ nie wydał stosownej decyzji w terminie 30 dni. Strona była ponadto informowana o tym, że postępowanie ulega przedłużeniu, miała też pełną świadomość jakie są przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 174 pkt 2 wskazanej wyżej ustawy wnoszący skargę kasacyjną zarzucł Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 pkt 8, 52 i art. 53 P.p.s.a., a także art. 37 K.p.a. Istota problemu we wniesionej skargi kasacyjnej dotyczy rozstrzygnięcia, czy przekazanie przez organ administracji publicznej akt sprawy Sądowi Rejonowemu w związku z toczącym się odrębnym postępowaniem, uzasadnia zwłokę w załatwieniu wniosku skarżącej o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności skarga na bezczynność powinna zostać również przez Sąd pierwszej instancji odrzucona, gdyż organ nadrzędny (Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności) nie stwierdził bezczynności organu pierwszej instancji i w takiej sytuacji jedyną drogą zaskarżenia bezczynności organu pierwszej instancji jest wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia organu drugiej instancji przez sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaprezentowany w skardze kasacyjnej pogląd nie znajduje prawnego umocowania. Brak akt nie może być okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność organu w rozstrzygnięciu sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje ugruntowany pogląd, iż z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu obojętne jest, czy organ administracji nie wydał decyzji z powodu swej opieszałości w załatwianiu sprawy, czy wobec uznania, że występują przesłanki negatywne dla załatwienia sprawy przez wydanie decyzji (wyrok NSA z dnia 5 listopada 1987 r., IV SAB 23/87). Ponadto dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z powodu których określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (T.Woś, H. Knysiak - Molczyk , M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s, 86). Okres pozostawania akt w sądzie powszechnym nie zwalnia więc organu administracji publicznej od obowiązku dołożenia starań w kierunku podjęcia wymaganego rozstrzygnięcia, w postaci zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. – gdy organ uzna, że od orzeczenia Sądu zależy rozpoznanie sprawy - albo podjęcia czynności zmierzających do pozyskania wymaganej do rozpoznania sprawy dokumentacji w postaci uzyskania kopii niezbędnych dokumentów. Należy podkreślić, że to organ jest dysponentem akt i to na nim ciąży powinność podjęcia czynności zmierzających do uzyskania wymaganej w sprawie dokumentacji. W wyroku o sygn. akt SAB 155/99 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak akt, konieczność zebrania materiału dowodowego w sprawie, czy powstanie zaległości, nie mogą być okolicznościami usprawiedliwiającymi bezczynność organu, ale są obrazem niedowładu organizacyjnego organu. W rozpoznawanej sprawie organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do uzyskania zawartości akt sprawy, a bezczynne oczekiwanie na ich zwrot uzasadnia przyjęcie, że skarga na bezczynność była zasadna, bowiem zwłoka w wydaniu decyzji została przez organ, który nie dołożył starań aby sprawę załatwić. Należy więc podzielić argumentację Sądu pierwszej instancji, iż dopiero w momencie uzyskania niezbędnej dokumentacji organ będzie w stanie bądź rozstrzygnąć sprawę w drodze decyzji, bądź zawiesić postępowanie na podstawie zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Od każdego z tych orzeczeń przysługują stronie środki odwoławcze, umożliwiające ich kontrolę w trybie instancyjnym. Natomiast bezczynność organu administracji publicznej, polegająca na uchylaniu się od wydania decyzji administracyjnej, bądź podjęcia innych czynności do których jest zobowiązany, oprócz tego, że powoduje niezałatwienie sprawy z wszelkimi tego konsekwencjami negatywnymi dla strony, pozbawia również stronę możliwości złożenia środków odwoławczych, a w dalszej konsekwencji wniesienia skargi do sądu, co godzi już w konstytucyjne wolności i prawa człowieka i obywatela. Zawarty w skardze kasacyjnej pogląd o konieczności odrzucenia skargi na bezczynność, na skutek braku stwierdzenia tej bezczynności przez organ wyższego stopnia i naruszenie w związku z tym przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 37 K.p.a. należy uznać za nieusprawiedliwiony. W sytuacji, gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu. Z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. wynika, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zgodnie z art. 37 ust. 1 K.p.a. na niezałatwienie spraw w terminie określonym przepisami K.p.a., strona może wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności. Wniesienie skargi do sądu na bezczynność organu jest zatem możliwe wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 K.p.a., przy czym zażalenie na niezałatwienie sprawy do organu wyższego stopnia stanowi jedynie warunek formalny wniesienia skargi na bezczynność. Skoro skarżąca wystąpiła z zażaleniem do organu wyższego stopnia tj. Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, to mogła ona wnieść skargę na bezczynność Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności. Sąd administracyjny nie jest i nie może być przy tym w żaden sposób związany rozstrzygnięciem organu wyższego stopnia w przedmiocie bezczynności. Wynika to z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność nie rozstrzyga poza tym sprawy merytorycznie, a jedynie stwierdza fakt istnienia bezczynności po stronie organu administracji, wyznaczając mu w takim przypadku termin do załatwienia sprawy. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że bezspornym jest, iż Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Nakle nad Notecią, niezależnie od przyczyn pozostawał w zwłoce w załatwieniu sprawy wszczętej wnioskiem Mariki Wiejaczek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Sytuacji tej nie może zmienić podniesiony w skardze kasacyjnej argument, że strona była informowana o tym, że postępowanie administracyjne w jej sprawie ulegnie przedłużeniu na skutek braku akt. Pismo to nie może być traktowane jako pismo przedłużające ustawowy termin załatwienia sprawy. Terminy te mogą być bowiem przedłużane na zasadach określonych w art. 36 K.p.a. Tymczasem omawiana czynność procesowa organu nie spełnia warunków o których mowa w art. 36 K.p.a. Zgodnie z przywołanym przepisem organ – w każdym przypadku zwłoki - zobowiązany jest wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Ma to być więc termin załatwienia sprawy – wydania decyzji kończącej postępowanie, a nie termin podjęcia przewidzianych prawem czynności administracyjnych po zwrocie akt z sądu. Zarzut, iż Sąd pierwszej instancji nie zbadał czy skarga na bezczynność wpłynęła w zakreślonym w P.p.s.a. terminie, także jest chybiony. Z akt sprawy wynika, że odpowiedź Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności na zażalenie skarżącej, została wystosowana w dniu 30 grudnia 2009 r. Z kolei skarga na bezczynność do organu pierwszej instancji wpłynęła w dniu 13 stycznia 2010 r., a więc z zachowaniem trzydziestodniowego terminu z art. 53 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 184 P.p.s.a.