VII SA/Wa 879/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2010 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej kpa w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118), odmówił wstrzymania robót budowlanych związanych z wymianą wewnętrznej instalacji gazowej i instalacją gazomierzy na klatce schodowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. I. w W. W uzasadnieniu organ wskazał, że M. B. w dniu 6 listopada 2009 r. złożył wniosek o wstrzymanie ww. robót budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wcześniej, bo w dniu 25 sierpnia 2009 r., w związku z pismem Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy P. [...] z dnia 7 sierpnia 2009 r., przeprowadził czynności kontrolne przy ww. budowie. Czynności te pozwoliły na ustalenie, że prace budowlane prowadzone są na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. I. w W., na wymianę wewnętrznej instalacji gazowej. Prace realizowane w trakcie kontroli obejmowały usytuowanie liczników gazowych na zewnątrz lokali mieszkalnych. Z tego względu nad drzwiami wszystkich lokali zostały wybite otwory o wymiarach 0,35x0,45 m. i głębokości 0,40 m. bezpośrednio pod stropem. Inwestor ponadto przedstawił postanowienie Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., którym wyrażono zgodę na odstępstwo od przepisu § 168 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.) w zakresie dopuszczenia montażu gazomierzy nad drzwiami wejściowymi do lokali mieszkalnych na wysokości powyżej 1,8 m. nad poziomem podłogi. Mając powyższe na uwadze organ I instancji stwierdził, że okoliczności sprawy nie dają podstaw do wydania decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożył M. B. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie M. B. nie posiada przymiotu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Organ podniósł, że w sprawach dotyczących nieruchomości w których funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa stroną postępowania nie są właściciele poszczególnych lokali, ale sama wspólnota. Powołał się na art. 6 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. Nr 85 poz. 388 ze zm.) zgodnie z którym ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Do kierowania sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentowania jej na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali, uprawniony jest zarząd wspólnoty, zaś wszelkie obowiązki związane z utrzymaniem należytego stanu technicznego obiektu winny być nakładane na wspólnotę mieszkaniową. Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że interes prawny w niniejszej sprawie posiada wyłącznie Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. I. w W. Natomiast M.B. posiada jedynie interes faktyczny, który jednak nie jest przesłanką do uznania go za stronę postępowania. Z tych względów organ w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzył postępowanie odwoławcze. Skargę do sądu administracyjnego złożył M. B. Decyzji zarzucił naruszenie art. 6 ustawy o własności lokali, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wyprowadzeniu nieuprawnionego wniosku, że w razie powołania Wspólnoty Mieszkaniowej wyłącznie ona ma interes prawny w sprawie wstrzymania robót budowlanych, co miało wpływ na wynik sprawy; art. 138 § 1 pkt 3 kpa poprzez jego błędne zastosowanie do przypadku gdy interes prawny został rozstrzygnięty w decyzji organu I instancji. Wniósł o wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i o uchylenie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu podniósł, że z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że jeżeli członek wspólnoty wykaże swój indywidualny interes prawny, to istnieje podstawa by mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu w sprawie. Zarzucił organowi odwoławczemu, że nie badał w ogóle interesu prawnego skarżącego, gdyż a priori przyjął, że przymiot strony ma jedynie wspólnota. Podniósł, że jest to istotna wada postępowania, która ma wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że interes prawny skarżącego w niniejszej sprawie wyraża się w tym, że gazomierze instalowane są w ścianie nośnej jego lokalu nad drzwiami, bez żadnych zabezpieczeń (nadproża), co skutkuje pęknięciem ścian w jego lokalu, mogąc spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego ww. przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] umarzająca postępowanie odwoławcze. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 kpa organ administracyjny umarza postępowanie odwoławcze jeżeli stwierdzi, że odwołanie wnosi osoba nie będąca stroną w postępowaniu. W przypadku, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, to organ ten -przed wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie - dokonuje sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione prawidłowo. Ponadto, w związku z tym, że odwołanie od decyzji organu I instancji przysługuje wyłącznie stronie postępowania, organ odwoławczy bada, czy wniesione odwołanie pochodzi od strony postępowania. Jeżeli organ ustali, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania obowiązany jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa - umorzyć postępowanie odwoławcze. Tak więc zakres przedmiotowy niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy M. B., jako właściciel lokalu mieszkalnego nr 6 w bloku przy ul. I., ma przymiot strony - w rozumieniu art. 28 kpa, w sprawie dotyczącej wstrzymania robót budowlanych prowadzonych w związku z wymianą wewnętrznej instalacji gazowej w budynku Przy ul. I. w W. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony postępowania administracyjnego jakim posługuje się art. 28 kpa oraz pozostałe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Ponadto nie każdy związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten posiada w danej sprawie interes. Jak wynika z akt sprawy skarżący jest właścicielem lokalu nr [...] w budynku przy ul. I. i jako swój interes prawny wskazuje, iż instalowanie gazomierzy na wysokości ponad 2 metry od podłoża we wnękach nad drzwiami może spowodować przemarzanie gazomierzy ze względu na fakt nieogrzewania klatki schodowej oraz trudności w odczytywaniu stanów licznika. Podane przez skarżącego okoliczności mogą uzasadniać jedynie istnienie po jego stronie interesu faktycznego nie wskazują natomiast żadnej normy prawa materialnego z której miałby wynikać jego interes prawny. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali, nieruchomość wspólna obejmuje te fragmenty wspólnego budynku i gruntu, które nie służą wyłącznie do korzystania właścicielowi lokali. W skład tej nieruchomości mogą wchodzić elementy o zróżnicowanym stopniu związania z wyodrębnionymi lokalami. W pierwszym rzędzie należą do niej te części budynku i gruntu, które są niezbędne do korzystania przez wszystkich właścicieli lokali, takie jak wspólna klatka schodowa, ściany zewnętrzne czy dach.( vide wyrok Sądu Najwyższego z 2 lutego 2005r., IV CK 474/04). Nie ulega przy tym wątpliwości, że instalacja gazowa ułatwia korzystanie z lokali mieszkalnych choć nie ma charakteru urządzenia koniecznego do takiego korzystania. W konsekwencji przyjąć należy, że podmiot, dla którego nie wynikają z rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej żadne prawa lub obowiązki, oparte o normy prawa materialnego, nie ma interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny właściciela lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość nie może być rozważany w oderwaniu od przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 203 ze zm.). Ustawa ta określa, obok sposobu ustanawiania odrębnej własności lokali, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną. Przepisy Kodeksu cywilnego mają zastosowanie do własności lokali w zakresie nieuregulowanym przez ustawę. Jej przepisy dotyczące samej konstrukcji własności lokali mają charakter iuris cogentis i ze względu na swój bezwzględnie obowiązujący charakter nie dopuszczają odmiennych regulacji (patrz: Stanisław Rudnicki (w:) s. Dmowski, S. Rudnicki "Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2007, s. 197). Na sytuację prawną właściciela lokalu wpływa przede wszystkim przynależność właściciela lokalu do wspólnoty mieszkaniowej, którą tworzy ogół właścicieli lokali wchodzących w skład nieruchomości (art. 6 ustawy o własności lokali). Wspólnota jest podmiotem, którego uprawnienia wprost wpływają na zakres uprawnień współwłaścicieli lokali tworzących tę wspólnotę. Chodzi przy tym nie tylko o uprawnienia i obowiązki materialnoprawne i proceduralne, określone w art. 6 zdanie drugie ustawy o własności lokali. Dotyczy to także zarządu nieruchomością wspólną. Zarząd, w znaczeniu przedmiotowym, tj., zarządzanie nieruchomością wspólną, sprawowany jest przez zarząd w rozumieniu podmiotowym, wyłoniony sposób określony w art. 18 ust. 1 lub art. 18 ust. 3 ustawy o własności lokali. Zarządzanie w znaczeniu przedmiotowym, jak wynika pośrednio z treści art. 21 tej ustawy, polega na kierowaniu sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentowaniu jej na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali. Tak rozumiane zarządzanie obejmuje czynności prawne, w tym rozporządzanie rzeczą, czynności faktyczne, np. remont, konserwacja, i czynności polegające na załatwianiu spraw urzędowych dotyczących rzeczy wspólnej, przed urzędami i sądami (por. S. Rudnicki, op. cit. s. 270). Z art. 6, art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 i ust. 2 omawianej ustawy wynika, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, kierowanie i reprezentowanie należy do wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarząd. Czynności prawne, czynności faktyczne oraz załatwianie spraw przed urzędami i sądami, odnoszące się do nieruchomości wspólnej, należą zatem do kompetencji wspólnoty mieszkaniowej, która reprezentuje interesy właścicieli lokali. Przytaczane przepisy art. 6 i art. 21 ustawy o własności lokali wskazują ponadto, że rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej, odnoszą się do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej. Należy także zwrócić uwagę, w odpowiedzi na zarzut skargi, iż spory między właścicielami lokali, a wspólnotą mieszkaniową, na tle ewentualnej niewłaściwej, czy nierzetelnej reprezentacji interesów właściciela lokalu przez wspólnotę, są rozstrzygane w drodze cywilnoprawnej (art. 25 ustawy o własności lokali).. W sytuacjach zatem dla których zastrzeżona jest kompetencja wspólnoty mieszkaniowej, za członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota. Do sytuacji takich należy podejmowanie czynności określonych w art. 21 ust. 1 (prawnych, faktycznych i procesowych), odnoszących się do nieruchomości wspólnej. W sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej interes właściciela lokalu, jako członka wspólnoty mieszkaniowej, jest chroniony przez wspólnotę mieszkaniową, działającą poprzez zarząd lub zarządcę ustanowionego w trybie art. 18 ust. 1 lub art. 18 ust. 3 ustawy o własności lokali. Odnosi się to także do spraw usuwania naruszeń przepisów prawa budowlanego, prowadzonych w oparciu o przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. W związku z powyższym, należy stwierdzić, że prace budowlane związane z wymianą instalacji gazowej przeprowadzane na klatce schodowej budynku przy ul. I. prowadzone były na części wspólnej nieruchomości, do której zarządzania jest powołana wyłącznie wspólnota mieszkaniowa. Ponadto, skarżący - jako właściciel lokalu mieszkalnego nr [...], wraz z właścicielami innych lokali tworzą wspólnotę mieszkaniową, która zgodnie z art. 6 ww. ustawy powołana jest reprezentowanie interesów swoich członków. Dlatego to wspólnota mieszkaniowa ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym odmowy wstrzymania robót budowlanych, a nie skarżący. Zatem to ona może złożyć odwołanie od decyzji organu powyżej instancji. Przedstawione powyżej stanowisko zostało potwierdzone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku z dnia 9 września 1998 r. sygn. akt IV SA 2027/96 Naczelny Sąd Administracyjny (publ. LEX nr 43794) wskazał, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1994 r. o własności lokali wspólnotę mieszkaniową tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Wspólnota mieszkaniowa w myśl powyższego może nabywać prawa, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana, a zatem jest tzw. ułomną osobą prawną. Zdolność do udziału wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym wynika z treści art. 29 kpa. Wspólnota Mieszkaniowa jest zatem podmiotem prawa i to ona jako ogół właścicieli nabywa wszelkie prawa i obowiązki, które stają się ich własnością w częściach ułamkowych. Konsekwencją tego jest stwierdzenie, że wspólnota mieszkaniowa posiada zdolność prawną, a w momencie, gdy posiada prawidłowo ustanowiony zarząd ma też zdolność do czynności prawnych. W związku z powyższym, należy stwierdzić, że organ odwoławczy w niniejszej sprawie prawidłowo ustalił, iż M. B. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Dlatego rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego oparte na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa jest zgodne z prawem. Kwestia pęknięć ścian w lokalu skarżącego jest poza oceną niniejszego postępowania (badanie przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wstrzymania prac budowlanych). Problematyka ta może być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego dotyczącego stanu technicznego budynku, ewentualnie na drodze postępowania cywilnego w sprawie odpowiedzialności za szkody powstałe w związku z prowadzonymi pracami. Odnosząc się do zarzutu skargi, Sąd nie podzielił twierdzenia skarżącego, iż organ I instancji wszczął postępowanie na wniosek skarżącego, bowiem zarówno z treści zawiadomienia z dnia 24 listopada 2009r. jak i decyzji z dnia [...] stycznia 2010r. okoliczność taka nie wynika, nie budzi natomiast wątpliwości uprawnienie organu nadzoru budowlanego do działania z urzędu, nawet jeśli działanie to poprzedzone jest pismem podmiotu nie posiadającego przymiotu strony. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.