II OSK 2069/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 67/10 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną II OSK 2069/10 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. IV SA/Po 67/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2009 r., w przedmiocie warunków zabudowy - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że decyzją Prezydenta Miasta Poznania (z dnia [...].09.2009r wydaną na rzecz R. S. ustalono warunki zabudowy terenu o nr geodezyjnym [...] położonego w Poznaniu przy ul. P. [...] dla rozbudowy poprzez nadbudowę części budynku mieszkalnego wielorodzinnego, szeregowego w obrysie tarasu lokalu nr [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji B. P. zarzucił organowi I instancji, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie wziął pod uwagę braku prawa do dysponowania terenem przez inwestora, nie uwzględnił zawartej ugody pomiędzy B. P. a właścicielem terenu, wydał decyzję wbrew przepisom art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zezwolił na zwiększenie procentu zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję uzasadniając, że istotą decyzji ustalającej warunki zabudowy jest jej deklaratoryjny charakter. W decyzji stwierdza się jedynie o możliwości realizacji określonego zamierzenia inwestycyjnego pod warunkiem, że spełnia ono kryteria przewidziane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące dostosowania planowanej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Organ odwoławczy stwierdził także, iż kwestia usytuowania obiektu budowlanego, w tym zachowania przewidzianych prawem odległości od innych obiektów badana jest na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, do którego należy wszechstronna ocena, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Wnioskodawca natomiast nie musi legitymować się prawem do terenu, którym wykazać się musi dopiero na etapie ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy stwierdza jedynie dopuszczalność budowy inwestycji dla terenu wskazanego we wniosku, ale nie przesądza o możliwości jej realizacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. P. zarzucił naruszenie art. 6 i 7 Kpa w zw. z art.6 ust 2 pkt 1 i 2 i w zw. z art.61 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W uzasadnieniu skargi podkreśla się zwłaszcza, że wnioskujący o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest właścicielem nieruchomości, którego dotyczy zamierzenie budowlane. Przysługuje mu jedynie spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego w nieruchomości Krajowej Spółdzielni Mieszkaniowej "A." w Poznaniu, z którą bezpośrednio sąsiaduje nieruchomość skarżącego. Skarżący zawarł ugodę ze Spółdzielnią, na mocy której Spółdzielnia zobowiązała się do zabudowania swojej nieruchomości na terenie sąsiadującym bezpośrednio z działką skarżącego w sposób uzgodniony przez strony w ww. ugodzie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu podtrzymało stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podano, iż na etapie ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy po stronie wnioskodawcy nie stoi obowiązek ustawowy uzyskania od właściciela nieruchomości podlegającej ewentualnej rozbudowie, zgody na planowaną inwestycję. Zgoda właściciela nieruchomości na planowane zamierzenie budowlane wymagana będzie dopiero na etapie ewentualnego ubiegania się przez R. S. o pozwolenie na budowę. Adresat decyzji o warunkach zabudowy nie musi się legitymować tytułem prawnym do nieruchomości, na której dochodzi do ustaleń warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy stwierdza jedynie dopuszczalność inwestycji na terenie wskazanym we wniosku, ale nie przesądza o możliwości jej realizacji. R. S. nie może być na etapie ubiegania się o warunki zabudowy związany treścią ugody zawartej pomiędzy skarżącym a Spółdzielnią. Zgoda Spółdzielni na ewentualną rozbudowę będzie wymagana dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenia na budowę. Ponadto, z analizy urbanistycznej funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że planowana zabudowa w żaden sposób nie naruszy zasad dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego, ponieważ odpowiada charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania ternu) i architektonicznej (gabarytów, formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniósł B. P. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi: 1/ naruszenie prawa materialnego, to jest art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną jego wykładnię, polegającą na błędnym założeniu, że kwestie ochrony interesu prawnego skarżącego winny być badane dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, co w konsekwencji doprowadziło do zaniechania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny badania zgodności planowanej inwestycji z interesem prawnym skarżącego i skutkowało pozbawieniem skarżącego ochrony interesu prawnego przysługującego mu wobec jego nieruchomości; 2/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 c ppsa poprzez oddalenie skargi pomimo zaistnienia przesłanek obligujących sąd do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji, mianowicie wystąpienia uchybień przepisom postępowania przy wydawaniu zaskarżonej decyzji poprzez: - naruszenie art. 6 i 7 kpa w zw. z ar. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie analizy, czy planowana inwestycja nie narusza chronionego prawem interesu skarżącego, w szczególności zaniechanie, wbrew, obowiązkowi ustawowemu, podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia kwestii zgodności planowanej inwestycji z interesami prawnymi skarżącego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego; - naruszenie art. 6 i 7 kpa w zw. z art. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia, czy zamierzenie budowlane będące przedmiotem wniosku R. S. nie narusza ładu przestrzennego i poczynieniu ustaleń faktycznych w sprawie pomimo nieprzeprowadzenia w sposób wystarczający postępowania dowodowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się zwłaszcza, że w sprawie pominięto kwestię zawarcia ugody między skarżącym a spółdzielnią, która to okoliczność powinna być uwzględniona przez organy orzekające w sprawie już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a jej uwzględnienie powinno skutkować odmową ich ustalenia. Ponadto, wnoszący skargę kasacyjną wskazuje na naruszenie jego interesu prawnego poprzez zaburzenie ładu przestrzennego w wyniku realizacji inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istotą zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej jest, iż w ocenie ją wnoszącego, inwestycja planowana przez podmiot wnioskujący o wydanie decyzji o warunkach zabudowy narusza chroniony prawem interes skarżącego. Przy czym naruszenia interesu prawnego strony wnoszącej skargę kasacyjną upatruje się w okoliczności, iż wnioskodawca nie jest właścicielem nieruchomości, którego dotyczy zamierzenie budowlane, przysługuje mu jedynie spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą także zaniechania ustalenia przez organy orzekające w sprawie, czy planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego. Przede wszystkim należy podzielić stanowisko wyrażone przez organy administracji, zaakceptowane następnie przez Sąd I instancji, iż nie został w sprawie naruszony interes prawny skarżącego. Jak zasadnie podnosi się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie jest badane prawo do terenu. Postępowanie zmierzające do uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Po jego zakończeniu /decyzją o ustaleniu warunków zabudowy/ prowadzone jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, jednakże zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ, w możliwe najszerszy sposób ustala warunki inwestowania, określając podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej, których konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę bowiem rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Decyzja o warunkach zabudowy determinuje zatem w pewnym zakresie decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż ustalone w niej warunki zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może jednak wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego /vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 200/06/. Nieuprawnione jest zatem stanowisko skarżącego żądającego de facto, już na etapie postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy, czynności zastrzeżonych do następnego etapu procesu inwestycyjnego. W tym stanie rzeczy, bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje kwestia ugody między skarżącym, a właścicielem nieruchomości sąsiedniej /Spółdzielni/. Decyzja o ustalenie warunków zabudowy nie stanowi podstawy do realizacji inwestycji. Konkretyzacja określonych w niej warunków następuje dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę, przed wydaniem której, stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, inwestor zobowiązany jest do złożenia oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślić należy, iż samo ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości sąsiedniej nie wpływa na dotychczasowy sposób wykonywania praw do nieruchomości wnoszącego skargę kasacyjną, który do czasu uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę /które nie jest przedmiotem niniejszej sprawy/ może korzystać z przysługujących mu praw do nieruchomości w dotychczasowym kształcie. Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty związane z zaburzeniem ładu przestrzennego poprzez ewentualną realizację przedmiotowej inwestycji. W aktach sprawy znajduje się bowiem analiza urbanistyczna funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z której wynika, że planowana zabudowa w żaden sposób nie naruszy zasad dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego, ponieważ odpowiada charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania ternu) oraz architektonicznej (gabarytów, formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Skarżący natomiast, poza kwestionowaniem wniosków płynących z tej analizy nie wykazał, żadnej aktywności w tym zakresie, chociażby poprzez złożenie dowodu w postaci analizy z odmiennymi wnioskami, przez co jego stanowisko w tym zakresie należy uznać za wyłącznie polemiczne. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa.