III SA/Kr 541/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Elżbieta Kremer (spr.) NSA Grażyna Danielec Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2010 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 457,- ( czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną przez E. J. decyzją z dnia 27 marca 2009r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa i art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.) uchyliło decyzję Wójta Gminy B z [...] 2008r. Nr [...] umarzającą postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące granicy pomiędzy nieruchomością objętą KW [...] składającą się z działki nr 356/5, położoną w obrębie A, stanowiąca własność H. M., nieruchomością objętą KW [...] składającą się z działki nr 356/6, położoną w obrębie A, stanowiącą własność E. J. i nieruchomością objęta postanowieniem [...] składającą się z działki nr 353/1, położoną w obrębie A, stanowiącą własność A. N. i P. N. po ½ części – i orzekło w ten sposób, że umorzyło postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr 356/1 położonej w obrębie A, stanowiącej własność M. C. z nieruchomością oznaczoną jako działka nr 353/1, położoną w obrębie A, stanowiącą współwłasność A. N. i P. N. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Wójt Gminy B postanowieniem z dnia [...] 2006r. znak [...] wszczął z wniosku M. C. na podstawie art. 30 ust. 1 i 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i art. 61 § 1 i 4 Kpa postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów pod nr 356/1 położonej w obrębie A, gmina B, objętej KW [...] i AN [...] stanowiącej własność M. C., od nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr 353/1 położonej w obrębie A, gmina B, stanowiącej własność A. N. udział 1/2 i P. N. udział 1/2 zam. w A. Do czynności rozgraniczeniowych upoważniony został geodeta mgr inż. W. S. W dniu 21.06.2006r. przed geodetą została zawarta ugoda między M. C. a P. N. W akcie ugody odnotowana została uwaga, że P. N. posiada dokumenty notarialne, z których wynika, że posiada on stałe pełnomocnictwo od siostry A. N. do dysponowania wspólną nieruchomością. Granica pomiędzy poszczególnymi punktami działek została ustalona w sposób niezgodny z mapą ewidencji gruntów. Strony ugody ustaliły granice od punktu 42 przez punkt gr – 1/06 do nowego punktu gr-2/06 a dalej do punktu 34. Na wniosek M. C. decyzją Starosty z dnia [...] 2006r. znak [...] orzeczono o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów dla obrębu A zmiany oznaczenia i powierzchni bez zmiany konfiguracji granic działki nr 356/1 o pow. 0.7142, objętej KW [...] na działkę nr 356/4 o pow. 0.7077 ha, zgodnie z operatem pomiarowym z 14.09.2006r. sporządzonym przez geodetę uprawnionego F. C. Protokołem z czynności przyjęcia granic nieruchomości z 24.11.2006r. geodeta opisał granicę pomiędzy działkami 356/1 i 353/1 jako sporną pozostającą w trakcie postępowania rozgraniczeniowego. Po rozpatrzeniu wniosku M. C. Wójt Gminy B decyzją z [...] 2006r. Nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 356/4 o pow. 0.07077 ha położonej w obrębie A objętej KW [...] na działki nr 356/5 o pow. 0.4102 ha, 356/6 o pow. 0.2975 ha. Aktem notarialnym z dnia 01.02.2007r. umową darowizny M. C. darował siostrze H. M. nieruchomość zabudowaną działką nr 356/5 o pow. 0.4102 ha. oraz siostrze E. J. nieruchomość w skład której weszła m. in. niezabudowana działka nr 356/6 o pow. 0.2975 . W związku tym geodeta W. S. sporządził mapę po rozgraniczeniu, spisaniu aktu ugody, ze stabilizacji znaków granicznych oraz zmiany konfiguracji, oznaczenia bez zmiany pow. działki 356/5 objętej KW [...] o pow. 0.4102 ha na działkę 356/7 o pow. 0.4102 ha, zmiany konfiguracji , oznaczenia bez zmiany pow. działki 356/6 objętej KW [...] o pow. 0.2975 na działkę 356/8 o pow. 0.2975 ha, zmiany konfiguracji , oznaczenia bez zmiany pow. działki 353/1 objętej postanowieniem [...] o pow. 1.7660 ha na działkę 353/15 o pow. 1.7660 ha położonych w gminie B, obręb A. W toku postępowania o rozgraniczenie, Wójt Gminy B, działając na podstawie art. 10§1 Kpa w związku ze złożeniem do Urzędu Gminy B przez geodetę W. S. operatu pomiarowego rozgraniczenia nieruchomości w postaci działek 356/1 i 353/1 położonych w A powiadomił strony o uprawnieniu do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, informując, że po przeniesieniu praw własności działek 356/5 i 356/6, powstałych w wyniku pomiarów geodezyjnych sporządzonych dla działki 356/1 i zatwierdzonych decyzjami administracyjnymi, graniczą one na całym odcinku objętym postępowaniem rozgraniczeniowym z działką 353/1. Obecni właściciele nieruchomości nr 356/5 i 356/6 są stronami w postępowaniu. W momencie spisania ugody działka 356/1 stanowiła własność M. C. W konsekwencji, mając na uwadze podpisaną ugodę, Wójt Gminy B wydał na podstawie art. 31 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Ministra Rolnictwa i Gospodarki żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz.U. Nr 45, poz. 453) i na podstawie art. 105 Kpa decyzję o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego granicy pomiędzy nieruchomościami – opisanymi w sposób jak na wstępie uzasadnienia. Odwołanie od w/w decyzji złożył pełnomocnik E. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do rozstrzygnięcia właściwemu sądowi rejonowemu. Zarzuty odwołania skupiły się na twierdzeniu, że zawarta w dniu 21.06.2006r. przed geodetą ugoda między M. C. a P. N. jest nieważna z tego powodu, że w ugodzie i w samym spotkaniu na gruncie z geodetą nie brała udziału A. N., która pozostaje w złych stosunkach z bratem P. N. Nie tylko nie została ona prawidłowo powiadomiona o spotkaniu na gruncie, jak również pełnomocnictwo, którym posługiwał się P. N. nie może być uznane za ważne. Ponadto M. C. po podpisaniu ugody uchylił się od jej skutków prawnych. Istotne jest to, że pozostaje od lat w leczeniu z powodu nadużywania alkoholu, co ma znaczenie dla oceny ważności zawartej ugody. W konsekwencji nie było postaw do umorzenia postępowania rozgraniczeniowego z racji zawarcia ugody. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając opisaną na wstępie decyzję uznało, że zaskarżona decyzja jest wadliwa ale z innych niż wskazano w odwołaniu przyczyn. Organ stwierdził, że przed Wójtem Gminy B nie toczyło się postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia wskazanych w zaskarżonej decyzji działek a to nr 356/5, 356/6 i 353/1 stąd nie było powodów do wydawania decyzji o umorzeniu postępowania w tym zakresie. Natomiast przez organem pierwszej instancji na podstawie postanowienia Wójta Gminy B z [...] 2006r. toczyło się z wniosku M. C. postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia działek nr 356/1 stanowiącej własność wnioskodawcy i nr 353/1 stanowiącej współwłasność A. N. i P. N. i to postępowanie zakończyło się zawarciem między tymi stronami ugody rozgraniczeniowej w dniu 21.06.32006r. Bezprzedmiotowym było zatem postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia działek nr 356/1 i 353/1, którego stronami byli wskazani M. C., A. N. i P. N. Zawarta przed geodetą ugoda powoduje bowiem wygaśnięcie sporu granicznego i kończy definitywnie postępowanie rozgraniczeniowe. Ugoda jest rodzajem umowy, która wywołuje skutki prawne w dziedzinie prawa materialnego od daty jej podpisania. Ugoda ta ma moc ugody sądowej a jej skutki ocenia się przez przepisy art. 917 – 918 Kodeksu cywilnego, przy czym ocena taka , wzruszenie i uchylenie skutków ugody może nastąpić tyko przed sądem powszechnym w trybie i na zasadach określonych przez prawo cywilne. Organ administracji publicznej nie może oceniać jej ważności. Do ugody rozgraniczeniowej nie maja zastosowania przepisy art. 114 – 122 Kpa. Dalej organ dodał, że w wyniku wykonania ugody z 21.06.2006r. działka nr 356/1 zmieniała powierzchnię, konfiguracje i oznaczenie na działkę 356/4, która z kolei ulęgła podziałowi na działki 356/5 i 356/6. Działki te stały się własnością odpowiednio H. M. i E. J., ale nie daje to w ocenie Kolegium możliwości kwestionowania przez nabywców nowopowstałych nieruchomości decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego zakończonego ugodą zawartą w czasie, kiedy tym osobom nie przysługiwał jeszcze żaden tytuł prawny do nieruchomości. Ewentualne kwestionowanie ważności zawartej prze poprzedniego właściciela nieruchomości ugody rozgraniczeniowej lub wynikającej z niej skutków może mieć miejsce przed sądem powszechnym. Wstecznie organ stwierdził, ze w tym stanie faktycznym i prawnym zasadnym było umorzenie postępowania rozgraniczeniowego, z tym, że nie w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych jako działki nr 356/5, 356/6 i 353/1 ale jako działki 356/1 i 353/1, co do których została zawarta ugoda. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzje E. J. działająca przez pełnomocnika adwokata J. M. nie podzielając wyrażonego w uzasadnieniu decyzji poglądu organu o sądowym charakterze zawartej w sprawie ugody ponowiła zarzuty wobec tej ugody zawarte w odwołaniu, domagając się jej weryfikacji przez organ administracyjny. Jak zauważyła, to na organie zgodnie z art. 7 Kpa ciąży obowiązek dochodzenia do prawdy materialnej poprzez zebranie i rozważenie całości materiału dowodowego. Na rozprawie w dniu 21.07.2010r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że zdaniem skarżącej ugodę zawartą w toku postępowania rozgraniczeniowego należy uznać za nieistniejącą, nie ma więc uzasadnienia odsyłanie skarżącej do postępowania przed sądem powszechnym oraz, że zmiany w zakresie podmiotów oraz opisania nieruchomości podlegającej rozgraniczeniu dokonane przez SKO skarżąca uważa za prawidłowe i uzasadnione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko o cywilnoprawnym charakterze zawartej w sprawie ugody. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a. (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tak określonej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie skarga została uwzględniona i uchylona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jednak z innych przyczyn niż podnoszone w skardze. Podstawowe zarzuty skargi dotyczyły samej ugody rozgraniczeniowej jednak te zarzuty nie mogły zostać uwzględnione. Ugoda zawarta przed geodetą, ma zgodnie z postanowieniami art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne moc ugody sądowej. Oznacza to, że w istocie ma postać umowy, do której stosuje się poza art. 917 i 918 kc ogólne przepisy prawa cywilnego dotyczące zawarcia umowy, w tym odnoszące się do wad oświadczenia woli. Nie jest to więc ugoda "administracyjna" w rozumieniu art. 114-122 kpa. A skoro tak – to nie podlega ( bo nie może podlegać) ona kontroli, ani w decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, ani w wyniku zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego. Nawet zatem gdyby ugoda zawarta przed geodetą była wadliwa, to nie miałoby to wpływu na zgodność z prawem decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe ponieważ uchylenie od skutków prawnych takiej ugody jest możliwe tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Tylko ten sąd może też wypowiedzieć, czy ugoda jest prawnie skutecznie zawarta czy nie ( wyrok NSA z 16.01.2007, syg.I OSK 376/06). Powyższy pogląd jest powszechnie przyjmowany i akceptowany w orzecznictwie. Stąd też zarzuty skargi dotyczące ugody zawartej przed geodetą są bezzasadne i nie mogą być uwzględnione, w tej kwestii Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni akceptuje stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Drugie zagadnienie prawne, które pojawiło się w rozpoznawanej sprawie dotyczy treści decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego. Mianowicie, czy w decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego; oznaczenie nieruchomości, ich właścicieli powinno być zgodne z danymi z chwili zawierania ugody, czy też z chwili wydawania decyzji. Odnośnie tej kwestii stanowisko organu I i II instancji jest różne, natomiast skarżący w skardze nie wypowiadał się w tej kwestii. Zdaniem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego decyzja o umorzeniu postępowania w przedmiocie rozgraniczenia powinna określać zarówno nieruchomości będące przedmiotem rozgraniczenia jak i właścicieli tych nieruchomości mając na uwadze stan istniejący w dacie wydania decyzji, a nie w dacie zawierania ugody. Wszczęcie postępowania o rozgraniczenie następuje w formie postanowienia. Zawarcie w trakcie tego postępowania ugody rozgraniczeniowej oznacza zakończenie sporu co do przebiegu granicy rozgraniczanych nieruchomości, ale nie oznacza jeszcze zakończenia wszczętego postępowania o rozgraniczenie. Aby postępowanie o rozgraniczenie można było zakończyć niezbędne jest "wykonanie" zawartej ugody rozgraniczeniowej, czyli sporządzenie przez geodetę stosownego operatu w którym uwzględnione zostaną postanowienia zawartej ugody, a następnie wprowadzenie ich do ewidencji. W trakcie tego postępowania, tak jak w trakcie innych postępowań administracyjnych, które dotyczą praw zbywalnych, może dojść do zbycia prawa lub do śmierci strony. Wówczas w miejsce strony wstępują jej następcy prawni. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, w której po wszczęciu i po zawarciu ugody rozgraniczeniowej, a przed jej wykonaniem doszło do zbycia prawa własności nieruchomości, a w konsekwencji w miejsce dotychczasowej strony M. C. wstąpili jego następcy prawni. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 powołanej wyżej ustawy.