I SA/Wa 1670/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Bogdan Wolski Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr[...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. i orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Miasta W. z dnia [...] maja 1984r. w pkt 7 nakładającym obowiązek uzyskania zgody Naczelnika Miasta W. na przeniesienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta W. z dnia [...] maja 1984 r. Z ustaleń organu odwoławczego, wynika że 6 sierpnia 1983 r. [...] Klub Sportowy "G." wystąpił z wnioskiem o przekazanie w użytkowanie wieczyste terenu urządzonego jako stadion sportowy, położonego w W., obręb[...], oznaczonego jako działki nr nr [...]o pow. [...]m. kw.,[...] o pow. [...]m. kw.,[...] o pow. [...]m. kw.,[...] o pow. [...]m. kw. objętego księga wieczystą [...]. Decyzją z [...] maja 1984 r. [...] Naczelnik Miasta W. orzekł o przekazaniu w użytkowanie wieczyste, na okres 99 lat, na rzecz [...] Klubu Sportowego "G." terenu na którym urządzony był stadion sportowy położonego w W., obręb obręb[...], oznaczonego jako działki nr nr [...]o pow. [...]m. kw.,[...] o pow. [...]m. kw.,[...] o pow. [...]m. kw.,[...] o pow. [...]m. kw. objętego księga wieczystą [...]. Pismem z dnia 18.04.2008 r. Gmina Miasta W. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Decyzją z dnia [...]01.2009 r. Wojewoda [...] orzekł o stwierdzeniu nieważności w pkt 7 decyzji Naczelnik Miasta W. z [...]maja 1984 r. nakładającym na użytkownika wieczystego obowiązek uzyskania zgody Naczelnika Miasta W. przeniesienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej. Gmina Miasta W. złożyła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...]01.2009 r. zarzucając naruszenie art. 7, 77, 107§ 2 kpa oraz art. 12 ust. 1, 20 ust. 2 ustawy z 14 lipca 1961 o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. W wyniku rozpoznania odwołania Minister Infrastruktury wydał przytaczaną wyżej decyzję z [...] lipca 2009 r. W uzasadnieniu podniesiono, iż decyzja Naczelnika Miasta W. z [...] maja 1984 r. wydana została na podstawie przepisów ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach ( Dz. U. 1969 r., Nr 22, poz. 159) zgodnie z którym tereny państwowe mogły być przekazywane jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie, zaś innym osobom prawnym i osobom fizycznym oddawane w użytkowanie wieczyste a umowa o oddanie w użytkowanie wieczyste musiała być poprzedzona decyzją o oddaniu terenu w użytkowanie wieczyste. Decyzja taka winna w szczególności określać: osobę użytkownika wieczystego, przedmiot i warunki użytkowania wieczystego, a ponadto budynki wymienione w art. 12 ust. 1 będące przedmiotem zamierzonej sprzedaży – art. 20 ust. 1 ustawy. Kwestionowana decyzja zawiera wskazanie podmiotu na rzecz którego ma być ustanowione użytkowanie wieczyste, a także terenu oddawanego w użytkowanie wieczyste, jak również warunki użytkowania wieczystego. W użytkowanie wieczyste przekazana została nieruchomość oznaczona geodezyjnie jako działki numer [...], [...], [...], [....] o powierzchni łącznej [...] m. kw. na której urządzony jest stadion sportowy. Ustalone zostały opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, na użytkownika wieczystego nałożono obowiązek utrzymania zabudowań i terenu w należytym stanie oraz udostępniania stadionu i urządzeń sportowych dla potrzeb klubów, organizacji społecznych, szkół, zakładów pracy celem przeprowadzania imprez sportowych. Przekazywanie terenów w użytkowanie wieczyste na podstawie cytowanej wyżej ustawy możliwe było pod warunkiem wykorzystania ich zgodnie z celami ustalonymi w planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku z wstępnie ustalonymi założeniami tego planu. Z opisu do miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. W. zatwierdzonego uchwałą prezydium WRN w G. nr [...]z [...]11.1968 r. obowiązującego na dzień [...].05.1984 r. wynika, iż przewidziano adaptację istniejących obiektów sportowych w południowej części miasta w tym stadionu sportowego, czyli kontynuację funkcji sportu na przedmiotowym terenie co pozostawało w zgodzie z obowiązująca wówczas ustawą z 14.07.1961 r. Jak wynika z art. 12 ust. 1 cyt. ustawy oddanie w użytkowanie wieczyste terenu zabudowanego następowało równocześnie z zawarciem umowy sprzedaży następujących budynków: domów jednorodzinnych, małych domów mieszkalnych, domów wielomieszkaniowych, budynków mieszkalno- pensjonatowych, budynków przeznaczonych na pomieszczenia warsztatów rzemieślniczych oraz budynków związanych z gospodarstwem rolnym. W wymienionym katalogu budynków brak obiektu sportowego w związku z tym brak podstaw do orzekania w kwestii sprzedaży budynków i budowli znajdującym się na gruncie oddawanym w użytkowanie wieczyste. Brak jest więc podstaw do uznania, że decyzja z [...]05.1984 wydana została z rażącym naruszeniem art. 20 w związku z art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami w miastach i osiedlach. W doktrynie prawa uznawano, iż brzmienie przepisów ustawy z 14.07.1961 r. dopuszcza możliwość, by użytkownik wieczysty gruntu stawał się użytkownikiem wieczystym budynków znajdujących się na tej nieruchomości. Natomiast nałożenie na użytkownika wieczystego obowiązku uzyskania zgody na przeniesienie prawa użytkowania wieczystego na inną osobę nastąpiło bez podstawy prawnej – przepisy cyt. ustawy nie przewidywały orzekania w tym zakresie w decyzji administracyjnej poprzedzającej zawarcie umowy użytkowania wieczystego. W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. Gmina Miasta W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasadzenie kosztów postępowania zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, 107 § 2 kpa w związku z art. 20 ust. 2 i 21 ust. 2 ustawy z 14.07.1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta W. w całości mimo, że decyzja nie zawierała wszystkich niezbędnych elementów wymaganych w/w normą art. 20 ust.2 ustawy wobec braku precyzyjnego określenia przedmiotu użytkowania wieczystego i rozstrzygnięcia o tytule prawnym użytkownika wieczystego do budynków i budowli oraz mimo braku precyzyjnego określenia przeznaczenia przedmiotu użytkowania wieczystego. W ocenie skarżącego, ponieważ stadion którego dotyczy niniejsze postępowanie stanowił kilka odrębnych budynków i budowli tj. obiekt stadionu sportowego, budynek administracyjno – biurowy, budynek kas, budowla trybuny organ administracji winien wymienić z osobna każdą z tych budowli oraz określić jaki tytuł prawny przysługiwał będzie do tych obiektów. Należy bowiem odróżnić współcześnie budowane stadiony stanowiące jeden obiekt budowlany od przedmiotowego. Zarzucono też, iż wbrew ustaleniom zaskarżonej decyzji decyzja Naczelnika Miasta W. nie zawiera rozstrzygnięcia kwestii warunków użytkowania wieczystego, nie precyzuje bowiem przeznaczenia nieruchomości oddawanej w użytkowanie wieczyste. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania Klub Sportowy "G." w W. w piśmie z 16 marca 2010 r. wniósł o odrzucenie skargi, uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury oraz poprzedzającej decyzji Wojewody [...] i umorzenie postępowania z uwagi na wniesienie skargi, a wcześniej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz odwołania, przez podmiot, któremu nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu ewentualnie o oddalenie skargi z uwagi na brak podstaw do jej uwzględnienia. Podniesiono, iż stosownie do treści art. 28 kpa pojęcia strony nie można odnieść do podmiotu występującego w charakterze organu administracji. Dopuszczenie możliwości złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez tenże organ – Naczelnik Miasta W. jest poprzednikiem Prezydenta Miasta W. - a następnie składania odwołania przez organ nadałoby temu organowi dwojakie uprawnienia: z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygania, z drugiej uprawnienia strony, kwestionującej decyzję organu administracji. Powołał się na postanowienie NSA z 19.10.2000r. sygn. akt SA/Gd 2159/00 i wyrok z 19.05.2003r. sygn. akt OPS 1/03, gdzie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, ale niezasadny jest również wniosek odpowiadającego na nią Klubu Sportowego "G." w W. o jej odrzucenie. Pierwszorzędne znaczenie, ze względu na najdalej idący zarzut ma to, czy skarga Gminy Miasta W. nie powinna ulec odrzuceniu jako złożona przez podmiot, któremu nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej jest decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z [...] maja 1984 r. orzekającej o przekazaniu w użytkowanie wieczyste [...]Klubowi Sportowemu "G." w W. działek nr[...], [...], [...], [...]. Stronami postępowania, którego wynikiem jest oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości są: właściciel nieruchomości oraz ubiegający się o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania, zaś inne osoby mogą być stronami tego postępowania, jeżeli posiadają tytuł prawny do nieruchomości która ma być przedmiotem tego prawa – por. wyrok NSA z 25 października 1999r. sygn. akt I SA 234/99. Poza sporem pozostaje, iż Gmina Miasta W. jest właścicielem przedmiotowego terenu, w związku z czym ma przymiot strony w sprawie niniejszej. W stanie faktycznym sprawy nie zachodzi sytuacja o jakiej mowa w piśmie uczestnika i do której odnosi się postanowienie NSA w sprawie sygn. akt II SA/Gd 2159/00, iż organ gminy, który w I instancji wydał rozstrzygniecie w sprawie nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sadu administracyjnego i to bez względu na przedmiot sprawy (...). Organem wydającym decyzję w I instancji był bowiem Wojewoda[...]. W sprawie niniejszej nie ma tez zastosowania uchwała NSA sygn. akt OPS 1/03, która stanowi, iż prezydent miasta na prawach powiatu jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz a także jego pracownik sprawujący funkcję starosty w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości będącej własnością miasta na prawach powiatu podlegają wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, z przyczyn jak wyżej. Przechodząc do rozpoznania skargi stwierdzić należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno - prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (III ARN 70/95 OSNP 199618258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (m.in. orzeczenie NSA w sprawie sygn. akt OSK 1134/04 Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W innym miejscu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził natomiast, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok z 30 marca 2004 r. IV SA 3763/03 Lex 156952). Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowo - administracyjnym utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m. in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IV SA 3121/02 Lex 156916). Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że kontrowaną przez Sąd decyzją organ uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2009 r. i orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Miasta W. z [...] maja 1984 r. w pkt 7 nakładającym obowiązek uzyskania zgody Naczelnika Miasta W. Naczelnika Miasta W. na przeniesienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, a w pozostałej części odmówił stwierdzenia jej nieważności. Decyzja Naczelnika Miasta W. z [...] maja 1984 r. wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach ( Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159). Prawidłowość decyzji oceniać należy według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji przy istniejącym wówczas stanie faktycznym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy tereny państwowe mogły być przekazywane jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie, innym zaś osobom prawnym lub fizycznym w użytkowanie wieczyste. Organizacjami społecznymi w rozumieniu niniejszej ustawy są: organizacje polityczne, związki zawodowe i organizacje spółdzielcze, prócz spółdzielni budownictwa mieszkaniowego i rolniczych spółdzielni produkcyjnych – ust. 2 art. 3 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. [...] Klub Sportowy "G." w W. nie był jednostką państwową ani organizacją społeczną w rozumieniu przepisów ustawy, uznać go więc należy za inną osobę prawną, która mogła uzyskać w użytkowanie wieczyste teren państwowy. Dopuszczalność przewidzianego w art. 3 oddawania terenów państwowych w użytkowanie wieczyste obwarowana była wymogiem zgodności z celami ustalonymi w planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – z wstępnie ustalonymi założeniami tego planu – art. 4 ust. 1 w/w ustawy. Z opisu do miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W., zatwierdzonego uchwałą prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. nr [...] z [...]11.1968 r. obowiązującego na dzień [...]05.1984 r. wynika, iż w planie tym przewidziano adaptację istniejących obiektów sportowych w południowej części miasta, w tym stadionu sportowego, czyli kontynuację funkcji sportu na przedmiotowym terenie - co pozostawało w zgodzie z obowiązująca wówczas zapisem art. 4 ust. 1 ustawy z 14.07.1961 r. W użytkowanie wieczyste mógł być oddany tylko teren państwowy – art. 10 ust. 1 ustawy. Jak wynika z uzasadnienia decyzji z [...]05.1984r. decyzją z dnia [...] lutego 1984r. Nr [...] Urząd Wojewódzki w G. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej wyraził zgodę na oddanie w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] "G." w W. działek objętych przedmiotową decyzją, stanowiących własność Państwa. Fakt oddania w użytkowanie wieczyste działek stanowiących własność Państwa wynika też z § 1 decyzji. Zawarcie umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste poprzedzone być musiało w myśl art. 20 ust. 1 ustawy, wydaniem decyzji administracyjnej o oddaniu terenów w wieczyste użytkowanie. Jak wynika z dyspozycji art. 20 ust. 2 ustawy decyzja taka powinna w szczególności określać osobę wieczystego użytkownika oraz przedmiot i warunki użytkowania wieczystego, a ponadto budynki wymienione w art. 12 ust. 1 będące przedmiotem zamierzonej sprzedaży. Kwestionowana decyzja w § 1 wskazuje podmiot na rzecz którego przekazuje w użytkowanie wieczyste teren tj.: [...] Klub Sportowy "G." w W.. W tym samym § 1 określa też przedmiot użytkowania wieczystego : w użytkowanie wieczyste przekazane zastały działki stanowiące własność państwa, położone w W., oznaczone ewidencyjnie numerami [...]o powierzchni [...] m. kw.,[...] o powierzchni [...] m. kw.,[...] o powierzchni [...]m. kw.,[...] o powierzchni [...] m. kw. objęte księga wieczystą Państwowego Biura Notarialnego w W. Kw[...], na których urządzony jest stadion sportowy. W badanej decyzji ustalone też zostały warunki użytkowania wieczystego poprzez określenie czasu trwania użytkowania wieczystego na 99 lat - § 2 decyzji, ustalenie opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ich rodzaju i terminu ich regulowania - § 3 decyzji, a ponadto nałożono na użytkownika wieczystego obowiązek utrzymania zabudowań i terenu w należytym stanie - § 5 decyzji i obowiązek udostępniania stadionu sportowego i urządzeń sportowych dla potrzeb działających na terenie miasta W. klubów, organizacji sportowych, szkół, zakładów pracy itp. celem przeprowadzania imprez sportowych - § 5 decyzji. Jak wynika z cyt. wyżej ust. 1 art. 20 ustawy decyzja winna także określać budynki wymienione w art. 12 ust. 1 będące przedmiotem zamierzonej sprzedaży. Zgodnie z art. 12 ust. 1 oddanie w użytkowanie wieczyste terenu zabudowanego następuje jednocześnie z zawarciem umowy sprzedaży następujących budynków: domów jednorodzinnych, małych domów mieszkalnych, domów wielomieszkaniowych, przez które rozumie się domy nie zaliczone do domów jednorodzinnych i małych domów mieszkalnych, budynków mieszkalno- pensjonatowych, budynków przeznaczonych na pomieszczenia warsztatów rzemieślniczych oraz budynków związanych z gospodarstwem rolnym. W wymienionym katalogu budynków brak obiektu sportowego w związku z tym brak podstaw do orzekania w kwestii sprzedaży budynków i budowli znajdującym się na gruncie oddawanym w użytkowanie wieczyste. Na przedmiotowym terenie znajdowało się boisko główne i treningowe oraz budynek administracyjno – biurowy, budynek kas, trybuny, place utwardzone. Żadnego z tych obiektów, budynków nie wymienia art.12 ust. 1 ustawy – stąd w ocenie Sądu brak obowiązku wyszczególniania ich w decyzji. W konsekwencji brak jest więc podstaw do uznania, że decyzja z[...].05.1984 wydana została z rażącym naruszeniem art. 20 ust. 2 w związku z art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami w miastach i osiedlach. Odnośnie nieokreślenia tytułu prawnego do budynków i budowli, które znajdowały się na przedmiotowym gruncie stwierdzić należy za stanowiskiem zajętym w zaskarżonej decyzji przez Ministra Infrastruktury, iż w doktrynie prawa brzmienie przepisów ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach dopuszcza możliwość stania się przez użytkownika wieczystego gruntu użytkownikiem wieczystym budynków znajdujących się na tej nieruchomości (por. Z Truszkiewicz, Użytkowanie wieczyste. Zagadnienia konstrukcyjne. Zakamycze 2006, str. 127; J. Ignatowicz, System prawa cywilnego. Prawo własności i inne prawo rzeczowe, PAN 1977, str. 555; J. Winiarz, Prawo użytkowania wieczystego, PWN 1970, str. 129). Wynika to wprost z ust. 4 art. 12 który stanowi, iż jeżeli w użytkowanie wieczyste zostaje oddany teren zabudowany budynkami, które nie podlegają sprzedaży, wieczysty użytkownik terenu uiszcza oprócz opłaty za użytkowanie wieczyste terenu opłatę roczną za użytkowanie wieczyste budynków i innych urządzeń znajdujących się na terenie a także art. 21 ust. 3 przewidującego możliwość rozwiązania umowy użytkowania wieczystego i zarządzenia odebrania terenu na wypadek nieutrzymania w należytym stanie budynków i urządzeń oddanych w użytkowanie wieczyste łącznie z terenem. Przedmiotem użytkowania wieczystego były więc opisane w § 1 decyzji działki ewidencyjne o łącznej powierzchni [...] ha, na których urządzony jest stadion sportowy. Ust. 4 art. 20 ustawy stanowi, iż oddanie w użytkowanie wieczyste lub wydzierżawienie na rzecz osoby prawnej, nie będącej jednostką państwową lub organizacją społeczną, wymaga zgody organu do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej prezydium wojewódzkiej ( miasta wyłączonego z województwa) rady narodowej. [...] Klub Sportowy "G." w W. jako osoba prawna, nie będącej jednostką państwową lub organizacją społeczną uzyskał wymaganą zgodę, co wynika z cytowanego już wyżej uzasadnienia kontrolowanej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi odnośnie nieprecyzyjnego określenia w decyzji przeznaczenia przedmiotu użytkowania wieczystego, co narusza przepis art. 20 ust. 2 i 21 ust. 2 ustawy zarzut ten zdaniem Sądu nie jest zasadny. Jak wynika z dyspozycji art. 21 ust. 2 ustawy jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z terenu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie, w szczególności, jeżeli wbrew umowie nie wzniósł na terenie budynku, organ do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej prezydium powiatowej ( miejskiej, dzielnicowej) rady narodowej może rozwiązać umowę i zarządzić odebranie terenu. Cytowany przepis nie określa więc, tak jak czyni to art. 20 ustawy, elementów decyzji administracyjnej reguluje natomiast możliwość rozwiązania umowy użytkowania wieczystego i zarządzenia odebrania terenu na wypadek korzystania przez użytkownika wieczystego z terenu w sposób oczywiście sprzeczny z przeznaczeniem określonym w umowie. Reasumując, skoro art. 21 ust. 2 odwołuje się do przeznaczenia terenu określonego w umowie,a nie w decyzji administracyjnej, nie można czynić skutecznie zarzutu braku zapisu przeznaczenia terenu w decyzji administracyjnej z [...].05.1984 r. Przeprowadzona w oparciu o zapisy w/w ustawy z 14 lipca 1961 r. analiza treści § 7 decyzji z [...] maja 1984 r. stanowiącego, że przeniesienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich może nastąpić za zgodą Naczelnika Miasta W. prowadzi do wniosku, iż decyzja w tej części wydana została bez podstawy prawnej. Przepisy ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie przewidywały bowiem procedowania w tym przedmiocie w decyzji administracyjnej poprzedzającej umowę użytkowania wieczystego. Podstawą prawną do wydania decyzji z [...] maja 2004 r. jak w jej § 7 nie mogła być też powołana w osnowie decyzji uchwała nr [...]Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...].01.1968 r. dotycząca ustalenia cennika opłaty rocznej z tytułu korzystania z terenów państwowych położonych w granicach miast W., R., R. w powiecie [...] oddanych w użytkowanie jednostkom państwowym lub organizacjom społecznym albo w użytkowanie wieczyste innym osobom prawnym lub fizycznym ( Dz. Urz. WRN w G. z [...] r. Nr [...], poz.[...]). Do decyzji wydanych "bez podstawy prawnej" Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie zalicza decyzje: (..) wydane w sprawach, w których z mocy przepisów prawa materialnego czynności powinny być dokonane w formie innej niż decyzja (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. W- wa 2003. Lex, Nexis, str. 332). Mając powyższe na uwadze na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.