II SA/Wa 438/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Eugeniusz Wasilewski Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2010 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego J. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. U Z A S D N I E N I E Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. R., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. J. R. wystąpił do Wojewody [...] o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej nieruchomości objętych decyzją nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A [...], znajdujących się pomiędzy ustalonymi tą decyzją liniami rozgraniczającymi teren i wykazanych w załączniku do tej decyzji o nazwie "Wykaz działek oraz gruntów do nabycia na terenie gmin", które nie podlegają obowiązkowi nabycia na rzecz Skarbu Państwa, jak również przekazania wykazu tych nieruchomości z podaniem aktu (aktów), na mocy którego (których) nieruchomości te zostały wyłączone z terenu przeznaczonego decyzją lokalizacyjną nr [...] Wojewody [...] na pas drogowy autostrady A [...]. Organ w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego uznał, iż żądana informacja stanowi informację o charakterze przetworzonym. W związku z powyższym pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r., wezwano J. R. do wykazania w terminie 14 dni od daty otrzymania powyższego pisma, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. J. R. w odpowiedzi na powyższe wezwanie w piśmie z dnia [...] września 2009 r. stwierdził, iż uznanie jego wniosku jako wniosku o udzielenie informacji przetworzonej należy uznać za nietrafne, gdyż żadna z żądanych informacji nie wymaga przetworzenia. Wszystkie zaś określone we wniosku informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego, tj. gminnej wspólnoty samorządowej, której członkowie nie mogą skutecznie kontrolować i korygować wadliwego postępowania władz Gminy Z., gdyż nie mają dostatecznej wiedzy o skutkach wywołanych na terytorium Gminy decyzją nr [...] Wojewody K. z dnia [...] stycznia 1998 r. Wnioskowane informacje są niezbędne dla skorygowania i usprawnienia działalności organów samorządowych i rządowych, które nadużywając zaufania niezorientowanych członków [...] wspólnoty samorządowej m.in.: nie doprowadzają do uzyskania przez Gminę odszkodowania od wszystkich nieruchomości gminnych, jakie za odszkodowaniem z mocy samego prawa, Skarb Państwa nabył od Gminy z dniem [...] czerwca 1998 r., to jest z dniem, w którym decyzja nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. stała się ostateczna; bezpodstawnie - w imieniu i na ryzyko Gminy - zbywają, wynajmują oraz użyczają nieruchomości, które z mocy prawa Skarb Państwa nabył od gminy z dniem, w którym ww. decyzja stała się ostateczna; bezzasadnie domagają się uiszczenia na rzecz Gminy opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości, które z mocy prawa Skarb Państwa nabył od Gminy z dniem, w którym decyzja nr [...] Wojewody [...] stała się ostateczna; bezpodstawnie, w imieniu Gminy, zmieniają wysokość opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości, które z mocy prawa Skarb Państwa nabył od Gminy z dniem, w którym przedmiotowa decyzja stała się ostateczna; bezzasadnie naliczają i w imieniu Gminy pobierają nienależne podatki od gruntów, które na mocy decyzji nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. znalazły się w pasie drogowym autostrady A[...], w związku z czym opodatkowaniu temu nie podlegają (jeśli nie służą działalności gospodarczej); nie dokonują podziałów nieruchomości częściowo objętych decyzją nr [...] Wojewody K. zgodnie z określonymi w tej decyzji liniami rozgraniczającymi; nie aktualizują ewidencji gruntów w sposób uwzględniający objęcie wielu nieruchomości, w tym także gminnych, pasem drogowym autostrady A[...], którego granice określiła ww. decyzja; nie wykonują należycie obowiązków określonych w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 191, poz. 1365 ze zm.), przez co wpisy w księgach wieczystych założonych dla nieruchomości gminnych, objętych decyzją nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A[...], w wielu przypadkach od [...] lat, nie są zgodne z rzeczywistym stanem prawnym. Decyzją z dnia [...] września 2009 r., wydaną na podstawie art. 3 ust. l pkt 1, art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 k.p.a., Wojewoda [...] odmówił J. R. udostępnienia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż argumenty przedstawione przez wnioskodawcę w piśmie z dnia [...] września 2009 r. nie uzasadniają twierdzenia, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, który należałoby rozumieć w ten sposób, że informacja ta posłuży wnioskodawcy do obrony interesów pokrzywdzonych lub poszkodowanych mieszkańców Miasta Z., a nie do realizacji jego własnych interesów. Skoro zaś wnioskodawca nie wykazał, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, tym samym nie uczynił zadość wymogowi przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odwołaniu od powyższej decyzji J. R. wniósł o jej uchylenie, jako nieznajdującej oparcia w stanie faktycznym i w przepisach prawa. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony w przeciągu 14 dni, gdyż wystarczyłoby poinformować go, iż wszystkie nieruchomości objęte decyzją nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A[...], znajdujące się pomiędzy ustalonymi tą decyzją liniami rozgraniczającymi teren i wykazane w załączniku do tej decyzji o nazwie "Wykaz działek oraz gruntów do nabycia na terenie gmin", podlegają obowiązkowi nabycia na rzecz Skarbu Państwa. Taki jest bowiem stan faktyczny i prawny, który Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją postanowił zataić, rażąco naruszając tym samym przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie skarżącego udostępnienie żądanych informacji nie wymaga jakiegokolwiek przetworzenia, a ich zatajanie służy utrwalaniu patologii w działalności organów samorządowych i rządowych. Przez jedenaście lat nie doszło bowiem do wydania decyzji deklaratoryjnych stwierdzających nabycie, z mocy prawa, przez Skarb Państwa, własności nieruchomości Gminy Z. objętych decyzją lokalizacyjną nr [...]. Liczni członkowie gminnej wspólnoty samorządowej utrzymywani są tym samym w niewiedzy o tym, że budynki, w których mieszkają lub pracują, od jedenastu lat znajdują się w pasie drogowym autostrady. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż każdemu obywatelowi przysługuje gwarantowane konstytucyjnie prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Stosownie natomiast do postanowień art. 3 ust. l pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawodawca ograniczył zatem prawo do udostępnienia informacji publicznej stanowiącej informację o charakterze przetworzonym. Powołując się na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ podniósł, iż żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu do np. dokumentacji źródłowej, w oparciu o którą powstaje nowy, żądany przez wnioskodawcę dokument. A zatem informacją przetworzoną jest informacja, która co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Warunkiem udzielenia informacji przetworzonej jest wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, który odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Z kolei "szczególnie istotna" dla interesu publicznego będzie taka sprawa, która ze względu na rodzaj, czas, miejsce, sposób, okoliczności w istotnym zakresie wpływa, bądź może wpływać na wykonywanie przez podmioty władzy publicznej ich zadań. Wnioskodawca występując o udzielenie informacji przetworzonej powinien zatem wykazać okoliczności, które zostaną uznane za wystarczające do przyjęcia, iż działa on w interesie publicznym, a żądana informacja ma szczególne znaczenie. W przedmiotowej sprawie J. R. składając wniosek z dnia [...] lipca 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej, uzupełniony następnie pismem z dnia [...] września 2009 r. - nie wykazał natomiast powodów, dla których spełnienie jego żądania byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dlatego, zdaniem organu odwoławczego, należy uznać za prawidłowe działania podjęte przez Wojewodę [...], który uznając brak po stronie wnioskodawcy szczególnie istotnego interesu publicznego wydał decyzję odmawiającą udostępnienia żądanej informacji publicznej. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. R. wniósł o jej uchylenie, a także poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania. Decyzjom tym zarzucił rażące naruszenie prawa do uzyskania informacji publicznej. Na dowód, że decyzja nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A [...] obowiązuje bez zmian od dnia kiedy stała się ostateczna, skarżący załączył do skargi decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. o odmowie stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości położonej w Z., obręb [...], oznaczonej numerem działki [...]. Skarżący podniósł, iż skoro powyższa decyzja obowiązuje bez zmian, jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony bezzwłocznie, przez poinformowanie go, iż wszystkie nieruchomości objęte decyzją nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A[...], znajdujące się pomiędzy ustalonymi tą decyzją liniami rozgraniczającymi teren wykazane w załączniku do tej decyzji o nazwie "Wykaz działek oraz gruntów do nabycia na terenie gmin", podlegają obowiązkowi nabycia na rzecz Skarbu Państwa. Informacja tej treści byłaby zgodna ze stanem faktycznym i przepisami prawa, tj. art. 27 i art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571 z późn. zm.), a także art. 13 ust. 1 i 3 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 44 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.), w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2006 r. Nr 220, poz. 1601 ze zm.). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący na dowód, że żądana przez niego informacja publiczna nie wymagała przetworzenia, do pisma procesowego z dnia [...] lipca 2010 r. załączył wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] czerwca 2010 r. skierowany przez niego do Wojewody [...] oraz uzyskaną odpowiedź na ten wniosek, z której wynika, że decyzja nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A[...], o treści nadanej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998 r. nie została zmieniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności. W myśl natomiast art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżone decyzje w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na prawidłowość dokonanego rozstrzygnięcia. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Celem tej ustawy jest, aby każdy miał dostęp do informacji publicznej (art. 2 ust. 1 i 2 tej ustawy) bez wykazywania interesu prawnego lub faktycznego, ale jednocześnie ustawa ta wprowadza wyjątek od zakazu żądania wykazania interesu w uzyskaniu informacji publicznej (art. 3 ust. 1 pkt 1), gdy będzie dotyczyło to tzw. "informacji przetworzonej". Oznacza to, że zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialnotechnicznej, a ustawa Kodeks postępowania administracyjnego nie ma co do zasady zastosowania w tym postępowaniu. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział jedynie w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. W odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej ustawa zawiera odesłanie do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy art. 16 ust. 1 i 2 ww. ustawy stanowią, że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji. Do decyzji tych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Reguły k.p.a. mają zatem zastosowanie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, których uzasadnienie powinno spełniać wymogi art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu faktycznym decyzji organ powinien zatem ustosunkować się do wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zasadniczym celem uzasadnienia prawnego jest natomiast wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych, skutkiem czego treść rozstrzygnięcia należy uznać za zgodną z prawem (vide: Dawidowicz – Postępowanie Administracyjne, s. 103). Zdaniem Sądu decyzje organów obu instancji w niniejszej sprawie nie spełniają powyższych kryteriów. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej, a lukę tę doprecyzowało orzecznictwo i doktryna. W doktrynie oraz orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli udzielenie informacji powiązane jest z koniecznością przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, obliczeń, wyciągów, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych, to takie informacje należy zakwalifikować, jako informacje przetworzone (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2006 r. II SA/Wa 1721/05). Strona, składając wniosek o udzielenie informacji publicznej nie musi wiedzieć (a często wręcz nie może wiedzieć), czy będzie ona tzw. informacją prostą czy przetworzoną. To do obowiązku organu administracji należy zakwalifikowanie żądanej informacji do którejś z ww. grup oraz w razie uznania, że informacja ma charakter przetworzonej, odpowiednie uzasadnienie tej tezy. Skarżącemu J. R. odmówiono udostępnienia żądanej informacji publicznej z powołaniem się na fakt, że informacja ta stanowi informację o charakterze przetworzonym, a wnioskodawca nie wykazał, że jest ona szczególnie istotna dla interesu publicznego. W decyzjach obu instancji nie wyjaśniono jednak, dlaczego organy uznały, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Skarżący, zarówno w piśmie z [...] września 2009 r., które złożył w odpowiedzi na wezwanie Wojewody [...] do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej, jak i w odwołaniu od decyzji organu I instancji, kwestionował twierdzenia organu, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji przetworzonej. Powoływał się przy tym na fakt, że decyzja nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A[...], nigdy nie była zmieniana, a zatem informacja o nieruchomościach wykazanych w załączniku do tej decyzji o nazwie "Wykaz działek oraz gruntów do nabycia na terenie gmin", które nie podlegają obowiązkowi nabycia na rzecz Skarbu Państwa nie wymaga przetworzenia. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, w decyzjach nie odniosły się do powyższych zarzutów skarżącego ograniczając się do zacytowania tez z orzeczeń sądów administracyjnych, co należy rozumieć pod pojęciem informacji przetworzonej. Tych ogólnych rozważań na temat pojęcia "informacji przetworzonej" nie odniesiono jednak w żaden sposób do stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz zakresu żądanej przez skarżącego informacji poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że żądana informacja stanowi informację o charakterze przetworzonym. W tej sytuacji, nie było możliwe poddanie zaskarżonych decyzji merytorycznej kontroli Sądu, gdyż organy w żaden sposób nie uzasadniły swojego stanowiska, dlaczego uznały, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany będzie zatem wyjaśnić szczegółowo w decyzji swoje stanowisko w tym zakresie, ustosunkowując się przy tym do argumentów podniesionych przez wnioskodawcę w piśmie z dnia [...] września 2009 r. oraz w odwołaniu, co do charakteru żądanej przez niego informacji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.