I SA/Wa 163/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie WSA Maria Tarnowska WSA Przemysław Żmich Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2010 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2005 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości położonej w M., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...] – uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2009 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister przedstawił następujący stan sprawy: Wojewoda [...] działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) decyzją z [...] lipca 2005 r. nr [...] odmówił nabycia przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości położonej w M., oznaczonej jako działka nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna. Pismem z 6 kwietnia 2007 r. [...] Sp. z o.o. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2005 r. Jako podstawę wznowienia Spółka powołała art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosek został uzasadniony pominięciem Spółki, dzierżawcy tej nieruchomości, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz zaistnieniem na gruncie odmiennego od ustalonego przez organ wojewódzki stanu faktycznego działki nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] czerwca 2009 r. wznowił postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z [...] czerwca 2009 r. odmówił uchylenia tej decyzji. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że Spółka jako dzierżawca terenu nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, Minister Infrastruktury decyzją z [...] grudnia 2009 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2009 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia, jeżeli zaś przyczyny wznowienia rzeczywiście wystąpiły, do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W niniejszej sprawie jako podstawa wznowienia wskazane zostały przepisy art. 145 § 1, 4 i 5 k.p.a. Spółka podała, że 8 marca 2007 r. uzyskała informację o wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji z [...] lipca 2005 r. nr [...]. Należy stwierdzić, iż we wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawca wskazał przesłanki wznowienia a wniosek złożony został w terminie określonym w art. 148 k.p.a. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jak i obowiązek wynikają z przepisów prawa materialnego. Warunkiem koniecznym do występowania podmiotu jako strony postępowania jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku związanego z prowadzonym postępowaniem albo żądanie przez podmiot czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W art. 28 k.p.a. pojęcie strony postępowania administracyjnego powiązane jest wyraźnie z jej interesem prawnym. Chodzi tu nie o interes faktyczny, który można nawet racjonalnie uzasadnić, lecz o interes lub obowiązek prawny, tj. taki, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. O tym czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego stanowiącej podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Mieć interes prawny lub obowiązek w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Od tak pojmowanego interesu prawnego lub obowiązku trzeba odróżnić interes lub obowiązek faktyczny, tj. stan, w którym podmiot jest wprawdzie jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, ale nie może tego poprzeć przepisami prawa, które stanowić mają podstawę żądania od organu podjęcia skutecznych czynności. W takim wypadku wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 906/04 wskazał, że umowa dzierżawy jest stosunkiem zobowiązaniowym, która nie daje podstaw do poszukiwania w niej normy prawa materialnego upoważniającego do występowania w obrocie publicznym. Wnioskodawca postępowania wznowieniowego swój przymiot strony wywodzi z umowy dzierżawy zawartej [...] stycznia 1997 r. z B. i E. P. Wobec tego należało stwierdzić, że Spółka w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2005 r. nie wykazała, że posiada przymiot strony. W związku z tym nie było możliwości prawnych wznowienia postępowania z wniosku Spółki, gdyż nie była ona stroną postępowania legitymowaną do złożenia takiego żądania. Wojewoda [...] winien był odmówić wznowienia postępowania w sprawie. Wobec wznowienia postępowania oraz wydania przez Wojewodę [...] decyzji z [...] czerwca 2009 r., należało tę decyzję uchylić i umorzyć postępowanie. Pozostałe wskazane we wniosku przesłanki wznowienia postępowania nie podlegały badaniu w niniejszym postępowaniu, bowiem nie miały wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Spółka z o.o. wniosła o uchylenie w całości decyzji Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2009 r. W skardze decyzji tej zarzucono naruszenie: art. 138 § 1 pkt 2 i art.147 w związku z art. 28 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania wznowieniowego na skutek błędnego przyjęcia, że wnioskodawca tego postępowania nie ma przymiotu strony; niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie argumentacji o braku interesu prawnego skarżącej, co stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a; naruszenie art. 7 i 104 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która nie rozstrzyga o istocie sprawy. W ocenie skarżącej stanowisko Ministra Infrastruktury, że Spółka nie wykazała przymiotu strony jest wadliwe, a w konsekwencji umorzenie postępowania było wadliwe. Bezrefleksyjne powtarzanie formuł wyciągniętych z przypadkowo dobranych wyroków i mechaniczna ich ekstrapolacja na inne stany faktyczne prowadzi do błędnych wniosków. Problem jest zbyt skomplikowany by można go było rozwiązać formułą "właściciel ma interes prawny, dzierżawca – zaś nie". Organ odwoławczy pominął tę niesporną okoliczność, iż Spółka dysponuje różnymi tytułami prawnymi do nieruchomości na których znajduje się stacja paliw wraz z układem komunikacyjnym, a sąsiadujących ze sporną nieruchomością. Skarżąca jest nie tylko dzierżawcą działki nr [...] (tak sporna działka została określona w skardze), na której posadowiona jest część układu komunikacyjnego stacji paliw, ale przede wszystkim jest właścicielem nieruchomości oznaczonych ewidencyjne jako działki nr [...] i [...]. Tym samym argumentacja organu oparta na przedmiocie, niewystarczającej do uznania po stronie Spółki interesu prawnego, jest chybiona prawnie i sprzeczna ze stanem faktycznym. Stąd zarzut niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Toczące się postępowanie na celu wykazanie, czy działka w części zajętej pod drogę publiczną stanowi własność Skarbu Państwa na mocy art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. i we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własności Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Sedno żądania Spółki polega na tym, że ma ona interes prawny w dostępie do drogi publicznej gwarantowany ustawą (art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego. Nie jest możliwe ustalenie tego stanu prawnego na podstawie powództwa cywilnego, bowiem sprawa ma charakter administracyjny, a nie cywilny. Sąd powszechny nie jest władny przesądzić tej kwestii, natomiast sąd ten byłby związany ostateczną odmowną decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2005 r. wydaną bez udziału skarżącej. Spółka ma interes prawny w rozstrzygnięciu tej sprawy, ponieważ wydanie decyzji przesądzającej o nabyciu części działki przez Skarb Państwa jednocześnie przesądza o skomunikowaniu nieruchomości będącej własnością Spółki z drogą publiczną, tym samym rzutuje na jej sytuację prawną. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania B. P. złożył pismo procesowe z dnia 22 lipca 2010 r., w którym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania może nastąpić na wniosek strony. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym. Według art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Legitymację zatem do złożenia podania o wznowienie postępowania ma każda jednostka, która twierdzi, że decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku prawnego. W rozpatrywanej sprawie zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy skarżąca Spółka miała przymiot strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. a następnie w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2009 r. W rozumieniu art. 28 k.p.a. pojęcie strony wiąże się z interesem prawnym lub obowiązkiem wynikającym z konkretnego przepisu administracyjnego prawa materialnego, który może stanowić podstawę do sformułowania interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest oparty na żadnym konkretnym przepisie prawa materialnego. W postępowaniu o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne interes prawny powinien wynikać z przepisu art. 73 ust. ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Nie budzi wątpliwości, że przymiot strony postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie tego przepisu ma dotychczasowy właściciel nieruchomości i Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Skarżąca Spółka nie była i nie jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Faktyczne korzystanie z tej działki wynika z zawartej z jej właścicielem umowy dzierżawy. Nie stanowi to o posiadaniu przez nią interesu prawnego, gdyż nie jest stosunkiem opartym na stosunku prawnorzeczowym. Powyższy fakt pozwala przyjąć, że skarżąca spółka nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem jej zainteresowanie w rozstrzygnięciu sprawy nie wynika z żadnego przepisu administracyjnego prawa materialnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 maja 2007 r. sygn. akt I S.A./Wa 1952/06). Powoływanie się przez skarżącą na interes prawny wynikający z art. 28 Prawa budowlanego nie jest zasadne. Podstawą orzeczeń wydanych w tej sprawie nie były przepisy Prawa budowlanego, lecz ustawy z dnia 13 października 1998 r. i to na jej podstawie należało ustalić interes prawny skarżącej Spółki. W sprawie jest niewątpliwe, że skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym w sprawie o potwierdzenia przejścia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Nie ma wobec tego żadnych podstaw do porównywania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 28 Prawa budowlanego) z możliwością żądania przez dzierżawcę zastosowania w sprawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. wobec nieruchomości, która nie jest jego własnością. Przyjęcie argumentacji przedstawionej w skardze powodowałoby, że organ administracji władny byłby wkraczać w stosunki cywilnoprawne, tu wynikające z umowy dzierżawy, a więc ze stosunku zobowiązaniowego łączącego skarżącą z właścicielami działki nr [...]. Organ nie jest uprawniony do oceny tej umowy innej niż taka, że ona wiąże i wynikają z niej dla niego określone skutki prawne, w tym zwłaszcza w zakresie w jakim określa ona właściciela nieruchomości, czyli wydzierżawiającego. Tylko właściciel nieruchomości, a nie jej dzierżawca, mógł być stroną postępowania prowadzonego wobec jego nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Żądania dzierżawcy nieruchomości do zastosowania w sprawie tego przepisu wobec przedmiotowej nieruchomości są niezasadne. Dzierżawca jest podmiotem stosunku zobowiązaniowego łączącego go z właścicielem nieruchomości (wydzierżawiającym), nie oznacza to jednak, że z tej umowy wynikają dla dzierżawcy uprawnienia i obowiązki inne niż określone w umowie dzierżawy. Nie może zatem dzierżawca ingerować w ustalone prawo własności nieruchomości przysługujące wydzierżawiającemu i żądać w postępowaniu administracyjnym ustalenia, że wydzierżawiana nieruchomość stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością innego podmiotu niż jej właściciel. Pozbawione jest podstaw prawnych stwierdzenie skarżącej o przysługującym jej prawie dostępu do drogi publicznej wynikającym z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Przepis ten gwarantuje każdemu jedynie prawo do korzystania z dróg publicznych, zgodnie z ich przeznaczeniem, a nie prawo do dostępu do drogi publicznej. Uwzględniając powyższe należało uznać, że decyzja Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2009 r. o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2009 r. i umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji jest zgodna z prawem. W razie gdy w wyniku wadliwej oceny organ wszczyna postępowanie pomimo, że występują przyczyny niedopuszczalności wznowienia, w tej sprawie brak przymiotu strony po stronie wnioskodawcy, postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 1983 r. sygn. S.A./Wr 185/83, ONSA 1983/1/37). Z tych względów Sąd orzekł jak w sententencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).