II SA/Kr 658/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2010 r. sprawy ze skargi F.P. na decyzję Kierownika Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia 25 marca 2010 r. nr [....] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądza od Kierownika Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. na rzecz skarżącego F.P. kwotę 100 zł (słownie sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145a § 1 kpa i art. 2, art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 ze zm.) oraz w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt [...] (Dz. U. Nr 220, poz. 1734) odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 1998 r. Nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r. odmówiono F.P. przyznania świadczenia pieniężnego określonego w ustawie o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach praca przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich. Strona wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt [...]. W ww. wyroku TK stwierdził niezgodność art. 2 pkt 2 powołanej ustawy w zakresie w jakim pomija przesłankę deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. organ wznowił postępowanie administracyjne w sprawie. Uzasadniając rozstrzygnięcie podjęte po wznowieniu postępowania organ wskazał, że nie każda praca przymusowa w okresie okupacji uprawnia do przyznania świadczenia pieniężnego, o którym mowa w cyt. ustawie. F.P. wykonywał pracę przymusową w latach .okupacji w obrębie stałego miejsca zamieszkania, w miejscowości K. (przedmieścia miejscowości N. ). Praca ta nie przybrała zatem szczególnie dotkliwej formy tzn. nie była połączona z wysiedleniem. F.P. zwrócił się do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o ponowne rozpoznanie sprawy. Podniósł, że w wieku 13 lat został wysiedlony do innej miejscowości, gdzie został skoszarowany. Miejscowość ta nie była daleko od jego miejsca zamieszkania, ale zakazane były jakiekolwiek próby opuszczania koszar, pod groźbą śmierci odwołującego się i jego rodziny. W miejscowości K. nigdy wcześniej nie był, nie znał tam nikogo, a taki stan rzeczy trwał 55 miesiące. Odwołał się do treści opinii Komisji Weryfikacyjnej Fundacji Polsko-Niemieckiej "Pojednanie" z 16 września 1993 r., w której zakwalifikowano doznane przez odwołującego się prześladowania nazistowskie w okresie od lipca 1940 r. do stycznia 1945 r. jako "pracę niewolniczą". Podkreślił, że dotychczasowe decyzje odmowne były uzasadniane faktem znajdowania się miejscowości w granicach państwa polskiego. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 , art. 151 § 1 i 2 kpa oraz art. 2 pkt 2 lit. a i art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ ponownie odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r. podkreślając, że Trybunał nie zakwestionował zasady wyrażonej w art. 2 pkt 2 cyt. ustawy, zgodnie z którą świadczenia otrzymują tylko te osoby wobec których obowiązek pracy przymusowej podczas II wojny światowej i tuż po jej zakończeniu przybierał szczególnie dotkliwą formę tzn. był połączony z wysiedleniem (przymusową zmianą miejsca pobytu) i "wyrwaniem" z dotychczasowego środowiska, a jedynie uznał, że zasada równości doznaje ograniczeń poprzez uzależnienie prawa do świadczenia od kryterium geograficznego, tj. przekroczenia granic państwa polskiego. Praca przymusowa świadczona przez F.P. z uwagi na fakt, że odbywała się w niewielkim oddaleniu (miejscowość K. ) od dotychczasowego miejsca zamieszkania (N. ) nie może zostać zakwalifikowana jako praca niewolnicza w zaostrzonej formie, która uprawnia do świadczenia określonego w przepisie. Skargę na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł F.P. , zarzucając naruszenie art 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich poprzez błędną interpretację przepisu i niewłaściwe jego zastosowanie w odniesieniu do danego stanu faktycznego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że bezsporne w sprawie jest, że w lipcu 1940 r. w wieku 13 lat został przymusowo wyrwany z dotychczasowego środowiska i wywieziony do miejscowości K. , w której nigdy wcześniej nie przebywał, w celu wykonywania pracy przymusowej w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez-niemieckiego osadnika M.J. . W trakcie 55 miesięcy skarżący został poddany niewolniczemu poddaniu o czym świadczyły takie okoliczności jak: wykonywanie pracy po kilkanaście godzin dziennie, zamieszkiwanie w szopie ze zwierzętami hodowlanymi, nieustanny nadzór i zastraszenie oraz brak kontaktu z rodziną i znajomymi. W ocenie skarżącego przesłanka deportacji jest spełniona w razie udokumentowania, że taka sytuacja miała miejsce, natomiast odległość dzieląca miejsce dotychczasowego pobytu od miejsca przymusowego pobytu ma znaczenie drugorzędne. Ponownie odwołał się do treści opinii Komisji Weryfikacyjnej Fundacji Polsko-Niemieckiej "Pojednanie" z dnia 30 lipca 1993 r. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodał, że Fundacja "Polsko-Niemieckie Pojednanie" na którą powołuje się strona skardze jest instytucją w pełni samodzielną i przy wypłacaniu odszkodowań kieruje się własnymi, wewnętrznymi przepisami, a nie przepisami cytowanej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25-lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Zgodnie z przepisem art.1 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 ze zm.) "świadczenie pieniężne" przewidziane w ustawie przysługuje osobom, które w okresie podlegania represjom określonym w ustawie były obywatelami polskimi i są nimi obecnie. W myśl przepisu art.2 pkt 2) ustawy represją jest deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy z terytorium państwa polskiego, w jego granicach sprzed dnia 1 września 1939 r., na terytorium: a) III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945, b) Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich i terenów przez niego okupowanych w okresie od dnia 17 września 1939 r. do dnia 5 lutego 1946 r. oraz po tym okresie do końca 1948 r. z terytorium państwa polskiego w jego obecnych granicach. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009 r. (K 49/07) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 2 ust. 2 (powinno być pkt 2) ustawy o świadczeniu w zakresie, w jakim pomija przesłankę deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, sformułowane w ustawie przesłanki dostępu do świadczeń deportacyjnych w istotny sposób naruszają zasadę równości, gdyż kryterium przekroczenia granic państwowych nie jest adekwatne do celu ustawy, którym było symboliczne zadośćuczynienie za pracę przymusową świadczoną na rzecz okupantów w szczególnie trudnych warunkach, spowodowanych oderwaniem od dotychczasowego otoczenia. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Trybunał Konstytucyjny nie miał zastrzeżeń co do samej zasady, aby świadczenia otrzymywały tylko te osoby, wobec których obowiązek pracy przymusowej podczas II wojny światowej i tuż po jej zakończeniu przybierał szczególnie dotkliwą formę, tzn. był połączony z wysiedleniem (przymusową zmianą miejsca pobytu) i "wyrwaniem" z dotychczasowego środowiska. W uzasadnieniu wyroku wskazano również, że Konstytucja RP nie nakłada wprost na polski rząd obowiązku wypłacania wszystkim obywatelom poszkodowanym na skutek II wojny światowej jakichkolwiek środków finansowych lub udzielania im pomocy materialnej w innej formie. Przyznał również, że z powodu ograniczeń budżetowych nie jest możliwe udzielenie wsparcia finansowego wszystkim osobom, które w różnych formach świadczyły pracę przymusową na rzecz III Rzeszy i ZSRR. Podkreślił, że ustawodawca trafnie uznał, iż wśród wszystkich osób świadczących pracę przymusową na rzecz ZSRR i III Rzeszy, szczególnie dotkliwie poszkodowane były osoby, które pracę tę świadczyły w warunkach przesiedlenia poza dotychczasowe miejsce zamieszkania. Trybunał Konstytucyjny zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że nie jest uprawniony do orzekania o zaniechaniach ustawodawcy, może natomiast i ma obowiązek badać, czy w uchwalonych przepisach nie brakuje pewnych elementów normatywnych, koniecznych z punktu widzenia ustawy zasadniczej. Przywrócenie stanu zgodności z Konstytucją będzie wymagało interwencji ustawodawcy. Rozważenia zatem wymaga, jakie są skutki takiego wyroku. Stosownie do treści art. 190 ust.1 i 3 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia. Konstytucja nie typizuje orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i nie uzależnia mocy wiążącej orzeczenia od jego rodzaju. Literatura przedmiotu spośród orzeczeń Trybunału wydanych w wyniku badania zgodności aktów normatywnych z Konstytucją wymienia m.in.: orzeczenia afirmacyjne (stwierdzające zgodność z Konstytucją), orzeczenia negatywne (stwierdzające niezgodność z Konstytucją), orzeczenia zakresowe, orzeczenia interpretacyjne. Zgodnie z art. 190-ust. 1 Konstytucji wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, niezależnie od ich kwalifikacji. Regułą wynikającą z art. 190 ust.4 Konstytucji jest, że orzeczenia Trybunału o niezgodności przepisu prawa z Konstytucją pozwalają na weryfikację indywidualnych rozstrzygnięć wydanych w przeszłości na jego podstawie. Zasadą jest zatem utrzymanie w mocy wszystkich wcześniejszych rozstrzygnięć zapadłych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu, ale z możliwością ich weryfikacji. Jak wynika bowiem z tego przepisu, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Możliwość żądania weryfikacji rozstrzygnięcia zapadłego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jest konstytucyjnie zagwarantowanym prawem podmiotowym uprawnionego do ponownego rozpoznania sprawy. Omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy i kwestionuje nieprawidłowy sposób ukształtowania przesłanek przyznania świadczenia pieniężnego za deportację. Zgodnie z treścią art. 145 a § 1 kpa, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja, można żądać wznowienia postępowania. Przepis ten dotyczy więc każdego wyroku TK orzekającego o niezgodności z Konstytucją, również wyroku zakresowego. Wobec powyższego prawidłowo w rozpatrywanej sprawie organ wznowił postępowanie na podstawie art. 145 a kpa. "Zwyczajnym" skutkiem stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności danej normy prawnej jest utrata mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji. Zwrócić jednakże należy uwagę, że wydając wyrok zakresowy Trybunał stwierdza niezgodność z Konstytucją treści normatywnej, której w przepisie brakuje. W wyroku zakresowym treść, która została w przepisie pominięta, nie może utracić mocy obowiązującej, bo ustawodawca jej w przepisie nie zawarł. W związku z tym pozostaje odpowiedzieć na pytanie w jaki sposób powinny być stosowane przepisy objęte wyrokiem zakresowym Trybunału Konstytucyjnego w okresie przed uchwaleniem ich zmiany przez ustawodawcę. W wyroku z dnia 9.06.2009 r. (sygn. II UK 408/08) Sąd Najwyższy stwierdził, że orzeczeniu Trybunału stwierdzającemu niekonstytucyjność przepisu w zakresie, w jakim pomija on określoną treść normatywną, można przypisać tylko i wyłącznie skutek ustalający niekonstytucyjność pominięcia i zobowiązujący prawodawcę do stosownej zmiany tego przepisu, niezbędnej dla realizacji norm konstytucyjnych. Stanowiska tego nie można podzielić. Skoro w każdym przypadku orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, a brak jest podstaw do zawieszenia tego postępowania do czasu uchwalenia przepisów uwzględniających treść wyroku Trybunału, to przyjąć należy konieczność wydania przez organ decyzji merytorycznej po wznowieniu postępowania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę-w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 16 października 2006 r. sygn. akt l FPS 2/06 (ONSAiWSA 2007, nr 1, póz. 3), że w takim wypadku, ze względu na nadrzędność przepisów Konstytucji i powszechnie obowiązującą moc orzeczeń Trybunału konieczne jest stosowanie przepisu objętego wyrokiem Trybunału z uwzględnieniem treści tego wyroku. Powyższe oznacza, że skutkiem wyroku zakresowego Trybunału Konstytucyjnego, którym zakwestionowano brak określonej treści normatywnej przepisu, koniecznej z punktu widzenia ustawy zasadniczej - do czasu uchwalenia nowej regulacji - jest konieczność zastosowania przez organ w postępowaniu wznowionym na podstawie art.145 a kpa takiej wykładni przepisu, która będzie zgodna z powszechnie obowiązującym wyrokiem Trybunału. Jedynie bowiem w ten sposób organ nie naruszy normy konstytucyjnej przyznającej orzeczeniom Trybunału walor powszechnego obowiązywania (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP) oraz tych zasad konstytucyjnych, ze względu na które Trybunał zakwestionował określony przepis. W rozpatrywanej sprawie Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów powoływał się wprawdzie na treści wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r. (K 49/07), ale wnioski, jakie wyciągnął są nieprawidłowe. Konstatacja organu, że skoro skarżący wykonywał pracę przymusową w latach okupacji w pobliżu stałego miejsca zamieszkania, to praca ta nie przybrała szczególnie dotkliwej formy tzn. nie była połączona z wysiedleniem, jest przedwczesna. Jedynym ustaleniem organu odnośnie rozmiaru dolegliwości doznanych przez skarżącego było, że pracował przymusowo w miejscowości K . , w niewielkim oddaleniu od miejsca swojego zamieszkania (miejscowość N. ). Tymczasem na karcie [...] przedstawionych akt administracyjnych znajduje się oświadczenie F.P. z dnia 14.03.1997 r. , że w 1940 r. jako 13-letni chłopak został wywieziony z miejsca zamieszkania do ciężkich wyniszczających prac przymusowych w gospodarstwie rolnym Niemca, pracował od świtu do zmierzchu przez 55 miesięcy, bez jednego wolnego dnia, sypiał w komórce przy stajni. W skardze do NSA wniesionej w 1998 r. (k.[...]) podawał, że miał policyjny zakaz opuszczania miejsca pracy. Nadto, w piśmie z dnia 28.12.2009 r. skierowanym do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów deklarował chęć złożenia, w razie wątpliwości, dodatkowych wyjaśnień. Wobec powyższego uznać należy, że tak zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 • kpa., gdyż organ nie podjął działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i jego należytego rozważenia. Dla podjęcia zgodnej z prawem decyzji niezbędne będzie dokonanie przez organ dodatkowych ustaleń (zgodnych ze wskazówkami udzielonymi przez Trybunał Konstytucyjny): czy skarżący podczas przesiedlenia przebywał w znanej okolicy i w otoczeniu rodziny i znajomych, czy pozostawał w łączności ze swoim dotychczasowym środowiskiem, jakie miał warunki egzystencji. Dlatego też, na podstawie art. art.145§ 1 pkt 1) lit.c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. należało orzec jak w punkcie l sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.