I SA/Wa 906/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z. Z. wnioskiem z dnia 31.03.2009 r. zwróciła się do Prezydenta W. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, z tytułu ukończenia 75. roku życia (art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych – Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Prezydent W. decyzją z dnia [...].05.2009 r. nr [...] odmówił Z. Z. przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu stwierdził, że wnioskodawczyni spełnia "warunki konieczne do przysługiwania dodatku pielęgnacyjnego na podstawie art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych", a jedynie jego wypłata została wstrzymana na skutek tego, że Z. Z. przebywa w domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych "zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego". W odwołaniu od powyższej decyzji Z. Z. podniosła, że prawo do dodatku pielęgnacyjnego zostało jej odebrane z mocy art. 158 ustawy o pomocy społecznej, a skoro tak, to powinna otrzymywać zasiłek pielęgnacyjny. Podała także, że jej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając w trybie odwoławczym, decyzją z dnia [...].06.2009 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. SKO w uzasadnieniu stwierdziło, że stosując regułę kolizyjną z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ I instancji nie wyjaśnił w dostatecznym stopniu, czy odwołująca się nie jest objęta negatywną przesłanką z art. 158 ustawy o pomocy społecznej, a tym samym, czy nie utraciła prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Prawo do dodatku nie może być - zdaniem SKO – zawieszone, może natomiast przysługiwać bądź nie, w zależności od spełnienia przesłanek z art. 158 u.p.s. Okoliczność tę organ I instancji musi wyjaśnić, a w szczególności musi ustalić, czy została wydana przez ZUS decyzja o przyznaniu Z. Z. prawa do dodatku pielęgnacyjnego, a jeśli tak, to czy decyzja ta nadal obowiązuje. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent W. decyzją z dnia [...].08.2009 r. nr [...] po raz kolejny odmówił Z. Z. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Stosując się do zaleceń SKO wskazał, że z wyjaśnień ZUS wynika, iż decyzją z dnia [...].09.1995 r. ustalono wnioskodawczyni prawo do dodatku pielęgnacyjnego od dnia [...].09.1995 r. i decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, choć wypłata dodatku została wstrzymana z uwagi na pobyt w domu pomocy społecznej. Decyzją tą organ jest związany. Jeśli zatem ustalone zostało prawo do dodatku pielęgnacyjnego, to nie przysługuje wnioskodawczyni prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Od decyzji tej Z. Z. wniosła odwołanie do SKO, w którym powtórzyła dotychczasową argumentację. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...].03.2010 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji podzielił argumenty z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż Z. Z. posiada ustalone decyzją z dnia [...].09.1995 r. prawo do dodatku pielęgnacyjnego, a tym samym zasiłek pielęgnacyjny nie może jej być przyznany, wbrew wyraźnej treści art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Fakt, że wypłata dodatku pielęgnacyjnego została odwołującej się wstrzymana przez ZUS, nie ma dla rozstrzygnięcia znaczenia, wobec nie uchylenia decyzji ustalającej do niego prawo. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Z. Z., domagając się jej uchylenia. W skardze podniosła, że mając ustalone prawo do dodatku pielęgnacyjnego w rzeczywistości go nie otrzymuje. Stan taki pozbawia ją również prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, a ponosząc w 70 % swojego dochodu koszty pobytu w domu pomocy społecznej nie stać ją na leki. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga ma uzasadnione podstawy. "Dodatek pielęgnacyjny jest świadczeniem wypłacanym na podstawie ustawy dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, uznanej za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji, jak również osobie, która ukończyła 75 lat. O dodatek nie mogą się ubiegać osoby przebywając w zakładzie opiekuńczo-leczniczym lub w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym, chyba że przebywają poza tą placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Należy dodać, że do dnia wejścia w życie komentowanej ustawy [o pomocy społecznej], przedmiotowe świadczenie nie należało się również pensjonariuszom domów pomocy społecznej (zob. Komentarz do art. 158 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.09.175.1362), [w:] I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, ABC, 2009, wyd. II.). Wynikało to z art. 75 ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (w pierwotnym brzmieniu). Od dnia [...].01.2004 r. omawiany dodatek przysługuje mieszkańcom domów pomocy społecznej, skierowanym do nich po dniu [...] stycznia 2004 r. oraz pensjonariuszom ponadgminnych domów skierowanych przed tą datą i przebywających poza placówką więcej niż 2 tygodnie w miesiącu (art. 158 ustawy o pomocy społecznej). Skarżąca została skierowana do domu pomocy społecznej przed datą [...].01.2004 r. i nie przebywa poza domem pomocy społecznej. Odmawiając skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego organy obydwu instancji oparły się na regule kolizyjnej z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych ("zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego") uznając, że uprawnienie skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego wynika z decyzji ZUS z dnia [...].09.1995 r. przyznającej prawo do dodatku z dniem [...].09.1995 r., której treścią organy czują się związane. Za nieistotne uznały przy tym wstrzymanie wypłaty tego dodatku. Pomijając ocenę poprawności samej decyzji ZUS z [...].09.1995 r., do czego organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób oczywisty nie były uprawnione, stanowisko takie - w ocenie sądu - nie bierze pod uwagę, że decyzja ta orzekała o uprawnieniu do dodatku pielęgnacyjnego na datę jej wydania. Od tego czasu zmienił się dwukrotnie stan prawny (najpierw wszedł w życie art. 75 ust. 4 ustawy dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych – dalej u.e.r.FUZ, a następnie art. 158 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - Dz.U.09.175.1362), a ZUS sam przyznał, że wstrzymał wypłatę dodatku pielęgnacyjnego z powodu przebywania skarżącej w domu pomocy społecznej. Na marginesie zauważyć należy, że przebywała ona tam już w dniu wydawania decyzji z 1995 r., a organy nie wyjaśniły, od kiedy (od jakiej daty) wypłata dodatku została wstrzymana. Słusznie zauważyło SKO w decyzji z dnia [...].06.2009 r., że zawieszenie prawa do świadczenia (art. 103 – 105 u.e.r.FUZ), będące podstawą wstrzymania jego wypłaty (art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.FUZ), nie ma zastosowania do dodatku pielęgnacyjnego. Wstrzymanie wypłaty dodatku mogło więc nastąpić jedynie, gdyby prawo do dodatku ustało (art. 134 ust. 1 pkt 1) lub nie istniało (pkt 4), gdyż inne przyczyny z ust. 1 art. 134 nie wchodziły w tym przypadku w grę. Na użytek ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, w wyżej opisanej sytuacji, stosując normę kolizyjną z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organy powinny ustalić, czy uprawnienie skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego istnieje również obecnie. W szczególności, jaki wpływ na uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego, ustalone w decyzji z 1995 r., miała zmiana stanu prawnego (o czym była mowa wyżej) oraz fakt wstrzymania wypłaty dodatku. Zauważyć należy, że wstrzymanie wypłaty świadczenia następuje na podstawie decyzji (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.FUZ), a decyzja ta powinna wskazywać przyczynę wstrzymania (art. 134 ust. 1 u.e.r.FUZ). Jeśli okazałoby się, że przyczyną wstrzymania wypłaty dodatku było ustanie do niego prawa (art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.FUZ) lub fakt, że prawo do dodatku w ogóle nie istniało (pkt 4) - trudno byłoby uznać, że skarżąca jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, mimo wydania decyzji z [...].09.1995 r. Organy ustaliły tylko fakt wydania decyzji z 1995 r. przyznającej skarżącej uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego, pominęły zaś ustalenie, czy uprawnienie to w dalszym ciągu istnieje, o czym nie może świadczyć wyłącznie fakt nieuchylenia decyzji z 1995 r. Na brak uprawnienia skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego w chwili obecnej może wskazywać treść art. 158 ustawy o pomocy społecznej oraz fakt wstrzymania jego wypłaty. Potwierdzeniem tego może być decyzja będąca podstawą wstrzymania wypłaty dodatku pielęgnacyjnego, której treść organy powinny ustalić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Gdyby okazało się, że wstrzymanie wypłaty świadczenia (dodatku pielęgnacyjnego) przez ZUS miało jedynie faktyczny charakter i decyzja w tym zakresie nie została wydana, organy orzekające o zasiłku pielęgnacyjnym zmuszone będą we własnym zakresie ustalić, co wynika z obecnego stanu prawnego i faktu wstrzymania wypłaty dodatku dla uprawnienia skarżącej do dodatku. Z faktu przebywania skarżącej w domu pomocy społecznej potencjalnie może wynikać jeszcze jedna negatywna przesłanka do uzyskania przez nią zasiłku pielęgnacyjnego, określona w art. 16 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z przepisu tego wynika, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Sąd w niniejszym składzie podziela jednak pogląd zamieszczony w wyroku NSA z dnia 25.06.2009 r. I OSK 1352/08 (baza orzeczeń), wedle którego "aby można było uznać, że skarżący przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, to dom pomocy społecznej, w którym przebywa, winien mu zapewnić nieodpłatne pełne utrzymanie. Decydujące znaczenie ma tutaj zwrot 'nieodpłatne pełne utrzymanie' ". Wynika to z definicji pojęcia "instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie", zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W niniejszej sprawie skarżąca ponosi częściowo koszty utrzymania w domu pomocy społecznej, a więc z tego powodu nie można jej odmówić prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Sąd uznał więc, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez niewyjaśnienie okoliczności związanych z możliwością ustania prawa skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego, a w tym kontekście także naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do tego, co wynika z art. 134 ust. 1 pkt 1 i 4 i ust. 2 pkt 2 u.e.r.FUZ oraz z art. 158 u.p.s., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji ustali, czy wydana została przez ZUS decyzja o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego dla skarżącej, a jeśli tak, to w jakiej dacie i z jakiej przyczyny wypłata dodatku została wstrzymana. Czy przyczyny te mogą świadczyć o ustaniu bądź nieistnieniu prawa skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego. Jeśli decyzja taka nie została wydana, a wstrzymanie wypłaty dodatku ma charakter jedynie faktyczny, to organ we własnym zakresie rozstrzygnie, na gruncie art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czy obecnie zachodzi negatywna przesłanka do ustalenia skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, mając na względzie treść art. 134 ust. 1 pkt 1 i 4 i ust. 2 pkt 2 u.e.r.FUZ oraz art. 158 u.p.s. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.