II SA/Kr 630/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski NSA Jan Zimmermann (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2010 r. sprawy z skargi A.N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 25 lutego 2010 r. nr [....] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości: I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego A.N. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. USA/Kr 630/10 UZASADNIENIE Na wniosek H.N. iJ.N. , B.G. , J.S. , P.S. , K.M. , S.P. , S.S. , A.K. , M.S. i A.N. Prezydent M. K. postanowieniem z dnia 8 stycznia 2008 r. zaopiniował negatywnie wstępny projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr. [...] w K. , jako sprzeczny z przepisami odrębnymi. W uzasadnieniu tego postanowienia napisano, że zaproponowany projekt podziału działki miał zostać - zgodnie z brzmieniem wniosku - dokonany "w celu regulacji granic powodującej powiększenie nieruchomości sąsiedniej z uwagi na roszczenie jej przyszłego właściciela do części działki przedmiotowej w związku ze sprostowaniem błędu w Księdze Wieczystej co do posiadanego przez niego udziału, na podstawie wielkości którego dokonano wcześniejszego odpowiednio proporcjonalnego podziału powierzchni całej nieruchomości (...)". Podział geodezyjny, mający na celu zniesienie współwłasności polega na przeprowadzeniu linii podziałowej w sposób, który pozostaje w sprzeczności z przepisami odrębnymi, tj. z § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, póz. 690 z późn. zm. -cyt. dalej jako "rozporządzenie"), dotyczącymi odległości od granicy działki budynku ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych, przy równoczesnym braku występowania któregoś z wymienionych w ust. 3 dopuszczonego wyjątku dla sytuowania budynku w granicy. Ponadto proponowana służebność o szerokości 3,5 m do projektowanej zabudowanej działki nie spełnia § 14 ust. 3 rozporządzenia. Na w/w postanowienie wnioskodawcy wnieśli zażalenie. Zarzucono w nim naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. przez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ograniczenie możliwości zagospodarowania nieruchomości, a także rażące naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w tym w szczególności § 12 ust. 1 pkt. 2 i ust. 2, § 14 ust. 3 cyt. rozporządzenia. W uzasadnieniu zażalenia podkreślono, że rozporządzenie wydane zostało w oparciu o delegację ustawową zawartą wart. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, póz. 1126 ze zm.) i stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych (§ 2 ust. 1 tego rozporządzenia). Przepis § 12 w/w rozporządzenia odnosi się do budynków "sytuowanych", a więc zakres jego zastosowania dotyczy sytuacji projektowania i budowy nowych budynków lub innych działań określonych w § 2 wskazanego rozporządzenia, a zatem zakres rozporządzania me obejmuje sytuacji dotyczących podziału geodezyjnego działki. Skoro w sprawie zatwierdzenia geodezyjnego podziału nieruchomości, nie mamy do czynienia z sytuowaniem budynku, a jedynie z geodezyjnym podziałem działki, jaki ma nastąpić dla realizacji celu wskazanego we wniosku, organ oceniając wniosek, w pierwszej kolejności powinien brać pod uwagę cel dokonywanego podziału, a dopiero następnie oceniać zgodność proponowanego podziału z przepisami odrębnymi, w tym z przepisami rozporządzenia. Z kolei skoro przepisy ustawy, na podstawie, których wydano rozporządzanie, dopuszczają odstępstwa, należało rozważyć czy takie odstępstwo jest możliwe, nie tylko przez pryzmat wyjątków wskazanych w rozporządzeniu, ale również celu dla jakiego miał być przeprowadzony projekt oraz późniejszych możliwości racjonalnego zagospodarowania nieruchomości. Odnosząc się do projektowanej służebności, na której nieprawidłowe wy tycznie co do szerokości wskazuje organ wskazano, iż zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia , do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Proponowana w projekcie podziału służebność ma szerokość 3,5 m. Organ opiniujący stosuje zaś zasadę z ust. 3 § 14 rozporządzenia, wskazując, że projektowana służebność powinna mieć szerokość nie mniej niż 4,5 m, odmawiając prawidłowości wytyczonej służebności. Ust. 1 § 14 rozporządzenia wskazuje na pojęcie "jezdni", które odnosi się do każdego pasa, po którym ma odbywać się dojazd do nieruchomości, a w konsekwencji - że minimalnym wymaganiem dla takiego pasa jest szerokość 3 m. Dlatego w sytuacji w której wnioskodawcy ustanawiają służebność w szerokości większej niż minimalna, negatywne zaopiniowanie szerokości służebności przez organ należy uznać za nieprawidłowe, gdyż zasadą jest ustanowienie dostępu do drogi publicznej jezdnią o szerokości o 3,0 m, a wyjątkiem 4,5 m. Ponadto organ powinien ocenić czy projektowany albo istniejący budynek generuje na tyle wzmożony ruch pojazdów i pieszych, Że wymaga, aż urządzenia dojazdu, a więc czy zastosowanie doń będzie miał przepis ust. 3 § 14 rozporządzenia. Mamy do czynienia z budynkiem garażowym, który poprzez swoją funkcję techniczną nie generuje zwiększonego ruchu pojazdów ani pieszych, dlatego nie wymaga urządzenia dojazdu, a urządzenie dostępu do drogi publicznej poprzez służebność drogową o szerokości 3,5 m nie może naruszać przepisów odrębnych, na co wskazał organ opiniujący. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 25 lutego 2010 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu SKO napisało, że ustawodawca w ustawie o gospodarce nieruchomościami (cyt. dalej jako u.g.n.) nie zdefiniował terminu "przepisy odrębne". Zakres tego pojęcia należy wyznaczać mając na uwadze skutki prawne decyzji o podziale nieruchomości. Termin "przepisy odrębne" obejmuje akty prawodawcze powszechnie obowiązujące normujące gospodarowanie terenami, czyli w szczególności te określające przeznaczenie terenu oraz sposób korzystania z nieruchomości. Przepisy ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia znajdują zastosowanie jako wzorzec dla oceny zgodności projektu podziału z przepisami odrębnymi. Stwierdzono, że organ l instancji prawidłowo odwołał się wprost do rozporządzenia. Zaproponowany podział działki nr 27/2 polega bowiem na poprowadzeniu linii podziałowej po ścianie budynku znajdującego się na dzielonej działce. Zgodnie z zapisem § 12 rozporządzenia, budynki na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką nie mniejszej niż: 4 m lub 3m. Sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu albo decyzji o warunkach zabudowy. Dopuszcza się też sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Jak jednak ustalono, wyjątki sytuowania w granicy budynku w niniejszej sprawienie występują. Oznacza to, że organ l instancji prawidłowo przyjął, że przedmiotowy projekt podziału pozostaje w sprzeczności z przepisami odrębnymi, zawartymi w § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia określającymi odpowiednie usytuowanie budynku na dzielonej działce. Na powyższą decyzję SKO w K. A.N. , zam. we [...] , skierował w dniu 14 kwietnia 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucił on naruszenie: 1. art. 94 u.g.n. w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że organ l i II instancji przyjął, że należy badać zgodność projektu podziału nieruchomości z przepisami rozporządzenia pomimo, że podczas niniejszego podziału nieruchomości nie dochodzi do każdego przypadku opisanego w § 2 ust. 1 rozporządzenia, w tym między innymi do "sytuowania" obiektów budowlanych, 2. § 12 ust.1 pkt 2, § 12 ust. 2 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegającą na tym, że zostały one błędnie przyjęte jako podstawa rozstrzygnięcia, podczas gdy mają one zastosowania jedynie w przypadku "sytuowania" nowych budynków, a nie dotyczą już istniejących budynków, 3. § 14 ust. 3 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, 4. § 14 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie, którego - zastosowanie spowodowałoby odmienne rozstrzygnięcie organu administracji l i II instancji, 5. § 330 Rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie, którego zastosowanie spowodowałoby odmienne rozstrzygnięcie organu administracji l i II instancji, 6. art. 7 Kpa oraz art. 77 kpa, poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w wyniku czego uniemożliwiono Skarżącemu dokonanie zniesienia współwłasności i racjonalnego zagospodarowania nieruchomości. W uzasadnieniu skargi napisano, że pogląd SKO stoi w sprzeczności z 2 ust. 1 rozporządzenia, który określa ustawowe przesłanki jego zastosowania. Zgodnie z treścią § 2 ust. 1 cyt: przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Zgodnie z pominiętym zarówno przez organ l jak i II instancji § 330 rozporządzenia znajdują wprost zastosowanie tylko w zakresie oceny ex ante -dotyczą stanów faktycznych zaistniałych od dnia wejścia w życie przepisów rozporządzenia. Skutek wsteczny przepisów rozporządzenia może powstać tylko w wyjątkowych, wyraźnie wskazanych przypadkach: tj. dla oceny użytkowania budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające zdrowiu łudzi. Zgodnie z podstawową zasadą interpretacyjną: exceptiones non sunt excendendae przyznawanie przepisom rozporządzenia charakteru wzorca, stosowanego do wszelkiego typu budynków istniejących jest nieuprawnione (wniosek z § 330 w związku z § 207 ust. 2 cyt. rozporządzenia). Przepisy odrębne, do których odsyła § 207 ust. 2 rozporządzenia dotyczą bezpieczeństwa pożarowego budynków. Charakter wzorca normatywnego warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie ma § 2 ust. 1 rozporządzenia, w zakresie obejmującym: projektowanie, budowę i przebudowę oraz zmianę sposobu użytkowania budynków oraz budowli, spełniających funkcje użytkowe budynków. Charakteru takiego wzorca w zakresie dotyczącym budynków istniejących nie ma w szczególności 12 rozporządzenia. Przepis § 12 rozporządzenia odnosi się do budynków "sytuowanych" a więc zakres jego zastosowania dotyczy sytuacji projektowania i budowy nowych budynków lub innych działań określonych w § 2 rozporządzenia. Konieczne jest wykazanie przez organ stosujący prawo przesłanek zastosowania przepisów rozporządzenia określonych w § 2, a organ l i U instancji nie wykazał żadnej z przesłanek określonych w tym przepisie. Nieuprawnione jest stosowanie przepisów rozporządzenia do budynku, który był faktycznie wybudowany i użytkowany przez wejściem w życie cyt. rozporządzenia. Żadne z działań określonych w § 2 ust. 1 Rozporządzenia nie zostało podjęte w stosunku do budynku garażowego, istniejącego na działce objętej wnioskiem o podział geodezyjny. Oczywistym jest, iż w kontekście przepisów rozporządzenia podział geodezyjny działki, na którym funkcjonuje zabudowa garażowa jest pojęciem prawnie irrelewantnym. Wskazano ponadto, iż projektowany plan podziału spełnia wymagania dotyczące dostępu działki powstałej w wyniku podziału do drogi publicznej, w szczególności jest zgodny z § 14 ust. 1 rozporządzenia. Użyte w § 14 ust. l rozporządzenia pojęcie "jezdni" odnosi się do każdego pasa, po którym ma odbywać się dojazd, a w konsekwencji - że minimalnym wymaganiem dla takiego pasa jest szerokość 3 m (proponowana w projekcie podziału służebność ma szerokość 3,5 m). Organy l i II instancji odwołały się do pojęcia dojścia o którym mowa w § 14 ust. 3, które może pełnić funkcję dojazdu do działki, jeżeli jego szerokość wynosi nie mniej niż 4,5 m. Zastosowanie § 14 ust. 3 rozporządzenia nie może mieć miejsca, ponieważ ust.3 ma charakter szczególny i nie może być interpretowany rozszerzające. W sprawie mamy do czynienia z istniejącym budynkiem garażowym, który ze względu na swoją funkcję techniczną nie generuje zwiększonego ruchu pieszych oraz ruchu pojazdów, a urządzenie dostępu do drogi publicznej poprzez służebność drogową o szerokości 3,5 m nie pozostaje w sprzeczności z przepisami odrębnymi, w szczególności § 14 ust. 1 rozporządzenia. Podsumowując skargę napisano, że organ administracyjny l i II instancji nie wziął pod rozwagę celu podziału oraz możliwości późniejszego zagospodarowania nieruchomości. Działka [...] w chwili złożenia wniosku o zatwierdzenie wstępnego projektu podziału była zagospodarowana, poprzez zlokalizowanie na niej obiektu garażowego. Celem podziału geodezyjnego nie jest sytuowanie nowego budynku na działce objętej podziałem. Celem podziału działki [...] zabudowanej garażem, jest zwiększenie obszaru działki [...] i umożliwienie jej racjonalnego zagospodarowania, dlatego też linia podziałowa została ukształtowania w sposób umożliwiający realizację tego celu. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie powtarzając poprzednią argumentację Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje. Wywody wniesionej skargi są w całości słuszne i w sposób wyczerpujący wskazują na naruszenie prawa, jakie wystąpiło zarówno w decyzji l, jak i II instancji. Wywody te zostały ponadto zbudowane na kilku piętrach szczegółowości, z wielką precyzją i starannością, choć można było poprzestać na stwierdzeniach ogólniejszych, wystarczająco uzasadniających skargę. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603 z późn. zm.) podziału nieruchomości w przypadku braku planu miejscowego (a z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie) można dokonać m. in. wtedy, gdy podział ten nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi (pkt. 1). Jak słusznie zauważyły obie strony niniejszej sprawy pojęcie: "przepisy odrębne" nie zostało nigdzie zdefiniowane i jego treść jest ustalana droga zmiennego i dyskusyjnego orzecznictwa sądowego. Jednakże nie ulega wątpliwości, że może tu chodzić wyłącznie o takie przepisy, które mogą w ogóle mieć zastosowanie w sprawach podziału nieruchomości albo precyzyjniej: tylko o takie przepisy, których możliwość zastosowania istnieje wobec nieruchomości, która ma być podzielona. "Przepisami odrębnymi" w rozumieniu cyt. przepisu nie mogą więc być unormowania, których zakres stosowania jest wąski i ograniczony do sytuacji nie mających nic wspólnego z podziałem nieruchomości. W analizowanej tu sprawie organy obu instancji uznały, że do owych "przepisów odrębnych" należą przepisy rozporządzenia. Jest to pogląd nietrafny. Już § 2 rozporządzenia, określający generalnie zakres jego zastosowania stanowi, że jego przepisy stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków. Wyjątkiem są tu przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, które stosuje się także do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi (§ 207 ust. 2). Nie trzeba zawiłej interpretacji zacytowanego unormowania, żeby uznać, że przepisy rozporządzenia (poza szczególnym zagrożeniem pożarowym) w żadnym razie nie odnoszą się do budynków istniejących. Taki jest zresztą sens tego aktu prawnego: dbanie o to, aby nowe budynki powstawały w zgodzie z warunkami technicznymi. W żadnym więc razie rozporządzenie nie odnosi się do zastanych sytuacji, istniejących w momencie podziału nieruchomości - nie odnosi się ono także do analizowanej tu sprawy zwłaszcza że chodzi w niej o rozgraniczenie, które w żaden, nawet hipotetyczny sposób nie może od strony pożarowej zagrażać życiu łudzi, czyli w/w wyjątek nie może mieć w niej zastosowania. Pogląd przeciwny prowadziłby do sytuacji, w której niemal nigdy nie mogłoby dojść do podziału nieruchomości, na którym stoją budynki, gdyż najczęściej zmiana tych granic powodowałaby naruszenie tego lub innego przepisu rozporządzenia. W opisanej sytuacji, skoro całe rozporządzenie nie może być uznane za przepisy odrębne w rozumieniu art. 94 ust. 1 u.g.n., można ten wywód zakończyć. Dla pewnego porządku jednak zwróćmy uwagę na dwa dalsze elementy analizowanej sprawy. W warstwie szczegółowej trzeba bowiem zauważyć, że zarówno § 12 ust. 1, jak i § 14 ust. 3 rozporządzenia wskazane przez organy orzekające w niniejszej sprawie jako "przepisy odrębne", które miałyby być naruszone przez opiniowany podział nieruchomości, zostały wskazane błędnie, niezależnie od błędnego wskazania całego rozporządzenia. § 12 odnosi się bowiem do "sytuowania" budynków, o czym przy podziale nieruchomości nie ma mowy. Podział nieruchomości żadnych budynków nie "sytuuje". Wprawdzie prowadzi od do zbliżenia granicy działek do budynku, ale tylko do istniejącego już budynku, a nie do budynku "sytuowanego". Z kolei § 14 ust. 3 odnosi się do dojścia do budynku, gdy tymczasem w analizowanej sprawie nie chodzi o dojście, tylko o dojazd. Dlatego, gdyby w ogóle rozporządzenie miało tu zastosowanie, to miarodajny byłby przepis § 14 ust.1, mówiący o dojeździe i wymagający szerokości dojazdu w wymiarze 3 m, co spełnia analizowany projekt podziału nieruchomości. W konkluzji należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 94 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 tejże ustawy.