VI SA/Wa 781/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2010 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego A. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 1 lutego 2010 r. nr [...] o nałożeniu na A. P. (dalej jako skarżący, strona) kary pieniężnej w wysokości pięciu tysięcy złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a.), art. 18 ust. 5 lit. c, art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, z późn. zm., dalej też jako u.t.d.) oraz lp. 2.9 pkt 3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Podstawę faktyczną niniejszego rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia dokonane przez Inspekcję Transportu Drogowego w dniu [...] września 2009 r. w [...] podczas kontroli należącego do skarżącej pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Zatrzymanym pojazdem kierował D. M., który okazał do kontroli dowód osobisty, prawo jazdy, wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej skarżącemu, dowód rejestracyjny pojazdu, zaświadczenie o spełnianiu wymagań ustawy. Podczas przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że na przedniej szybie za pomocą przyssawki umieszczone jest urządzenie techniczne zawierające nazwę "TA(trzy poziome linie)I". Urządzenie to wystawało ponad linię dachu. Jako dowód wykonano dokumentację fotograficzną i przesłuchano kierującego w charakterze świadka. W związku z powyższym organ pierwszej instancji stwierdził wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, co stanowi naruszenie zakazu statuowanego w art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym. W odwołaniu skarżący podniósł, że umieszczone na pojeździe urządzenie techniczne nie nosi cech urządzenia technicznego w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym. Jest to tylko oprawa od lampy pozbawiona trwale instalacji elektrycznej. Ponadto sporny przedmiot umieszczony był na przedniej szybie pojazdu a nie na dachu. Tym samym, nawet gdyby przyjąć, że oprawa ta jest urządzeniem technicznym to i tak jej umieszczenie na szybie nie narusza przepisów, ponieważ ustawodawca rozgranicza w ustawie, czego nie można umieszczać na całym pojeździe (oznaczeń przedsiębiorcy), a czego na jego dachu (lamp lub innych urządzeń technicznych). Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymując decyzję pierwszoinstancyjną w mocy wskazał, iż nie jest zasadnym utożsamianie urządzenia technicznego z lampą, a także twierdzenie, że lampa powinna być podłączona do instalacji elektrycznej. Przepisy utd nie definiują pojęcia urządzenia technicznego. Konieczne jest zatem posłużenie się wykładnią językową a także celowościowo - funkcjonalną tego terminu. W opinii organu odwoławczego czynnikiem decydującym o uznaniu umieszczonego na dachu pojazdu urządzenia za urządzenie techniczne, w myśl ww. przepisu, jest to aby w odbiorze skierowanym do nieograniczonej liczby osób tego rodzaju oznaczenie wywarło lub mogło wywrzeć wrażenie, ze pojazd może zatrzymywać się w celu zawarcia umowy przewozu. W ocenie organu nie może mieć też znaczenia dla odpowiedzialności skarżącego fakt, że sporne urządzenie przymocowane zostało do górnej części szyby przedniej szyby a nie do dachu pojazdu. Urządzenie to zamocowane było w ten sposób, że znajdowało się niemal w całości nad krawędzią dachu pojazdu, co wyraźnie jest widoczne na wykonanych w czasie kontroli zdjęciach. Organ opierając się o celowościowo - funkcjonalną wykładnię art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym podkreślił, ze zamontowane urządzenie upodobniło pojazd skarżącego do pojazdów wykonujących transport drogowy taksówką, znajdując się ponad jego dachem, nawet jeśli jego podstawa znajdowała się na górnej części przedniej szyby. Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 5 i art. 93 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 7, 8, 77, 84 k.p.a., art. 49 Traktatu WE oraz art. 7 Konstytucji poprzez błędne uznanie, iż na dachu pojazdu umieszczone było urządzenie techniczne, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż przedmiot uznany za urządzenie techniczne umieszczony był na szybie pojazdu; błędne uznanie, że klosz lampy z trwale usuniętą instalacją elektryczną jest urządzeniem technicznym bez opisania budowy i działania ww. przedmiotu oraz wyjaśnienia na tej podstawie dlaczego został uznany za urządzenie techniczne; brak powołania biegłego na okoliczność czy przedmiot jest urządzeniem technicznym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji podkreślając zarazem, iż dla osób nie znających problematyki związanej z transportem drogowym osób skorzystanie z usługi przewozu pojazdem oznaczonym w taki sposób, jak pojazd skarżącego, jest równoznaczne ze skorzystaniem z usługi przewozu taksówką. Inaczej mówiąc przeciętny klient korzystający z usługi przewozu tak oznaczonym pojazdem jest pewien, że przewóz ten wykonuje licencjonowany taksówkarz. Wobec powyższego należy uznać, że umieszczone nad dachem kontrolowanego pojazdu urządzenie techniczne z napisem "TA (trzy poziome linie) I" jest niedozwolonym urządzeniem technicznym, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit c ustawy o transporcie drogowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną. Przede wszystkim podkreślić należy, iż skarżący nie kwestionował prawidłowości ustaleń organu pierwszej instancji, a jedynie zasadność zastosowania do tak ustalonego stanu faktycznego normy sankcjonującej z art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem skarżącego, po pierwsze błędnie organy uznały, iż klosz od lampy z trwale usuniętą instalacją elektryczną jest urządzeniem technicznym, o którym mowa w cyt. przepisie. Po drugie, nieprawidłowo przyjęły, iż dla powstania odpowiedzialności przewoźnika obojętnym jest, czy przedmiot uznany przez nie za urządzenie techniczne umieszczony jest na dachu, czy też na przedniej szybie pojazdu. W ocenie Sądu, drugi ze wskazanych powyżej zarzutów skarżącego jest trafny, a skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały bowiem zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Z kolei zgodnie z art. 92 ust. 1 u.t.d., kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej. Konsekwencją powyższego jest treść lp. 2.9 pkt 3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 5000 zł. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż dla właściwego rozumienia powyższego przepisu niezbędne jest zastosowanie wykładni celowościowej. Tym samym decydujące znaczenie dla podciągnięcia pod normę sankcjonującą danego stanu faktycznego ma nie miejsce umieszczenia urządzenia technicznego (przednia szyba, czy też dach pojazdu), lecz możliwość stworzenia poprzez instalację urządzenia potencjalnego wrażenia, że pojazd może zatrzymywać się w celu zawarcia umowy przewozu. Takie wrażenie natomiast sprawiało zdaniem organu urządzenie techniczne zamonitowane na kontrowanym pojeździe. Znajdowało się ono bowiem niemal w całości nad krawędzią dachu pojazdu, pomimo jego podstawa znajdowała się na górnej części przedniej szyby. Ze stanowiskiem organu nie można się zgodzić. Przepisy dotyczące nakładania kary pieniężnej stanowią formę odpowiedzialności za czyny, które nazywane są deliktami administracyjnymi. Nakładane za naruszenie określonych prawem administracyjnym zakazów sankcje mają charakter represyjny, a ich celem jest dyscyplinowanie adresatów norm prawnych zagrożonych sankcją do przestrzegania obowiązującego prawa. Dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych jako formy represji za naruszenie określonego ustawowego obowiązku nie budzi w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wątpliwości (p. sygn. akt P/06), jednak zasada określoności i pewności prawa wymaga, aby norma naruszona, za którą grozi sankcja, była sformułowana w sposób czytelny i jednoznaczny. Powyższy wymóg ma znaczenie tak dla organów zobowiązanych działać na podstawie prawa, jak też dla adresatów norm, którzy muszą mieć jasny obraz nałożonych obowiązującym prawem obowiązków jak i grożących za ich naruszenie sankcji. Norma zagrożona sankcją administracyjną musi być wykładana zgodnie z jej językowym, literalnym brzmieniem, jeżeli znaczenie tej normy nie budzi wątpliwości. Nie jest dopuszczalne przy interpretacji normy sankcyjnej stosowanie innego rodzaju wykładni - celowościowej czy systemowej dla uzyskania innej, niż to wynika z użycia wykładni gramatycznej, treści danej normy (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 972/08). W niniejszej sprawie organy inspekcji transportu drogowego wbrew wyrażonemu powyżej stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego stosując wykładnię celowościową normy sankcjonującej, wywiodły z niej treść, która ma zupełnie inne znaczenie, niż treść przepisu interpretowana przy użyciu wykładni językowej. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż zupełnie czym innym jest zakaz umieszczania urządzenia technicznego na dachu pojazdu, a czym innym zakaz umieszczania urządzenia technicznego "w sposób mogący sprawiać wrażenie, że pojazd może zatrzymywać się w celu zawarcia umowy przewozu", czy też "w sposób upodobniający pojazd skarżącego do pojazdów wykonujących transport drogowy taksówką". Tymczasem wykładnia celowościowa nie może być stosowana w oderwaniu od wykładni językowej i wbrew tej wykładni (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 1992 r. sygn. akt SA/Po 1167/92). Taką interpretacją przepisu o charakterze ewidentnie represyjnym organy administracji publicznej przyznają sobie, wbrew czytelnemu i jasnemu zapisowi przepisu art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym, prawo do każdorazowej oceny, czy konkretny sposób umieszczenia urządzenia technicznego na pojeździe będzie objęty dyspozycją przepisu sankcjonującego jego naruszenie karą pieniężną, czy też nie. W ten sposób organy inspekcji transportu drogowego działając w ramach wynikającego z ustawy związania administracyjnego, poprzez zastosowanie wykładni celowościowej przepisów ustawy o transporcie drogowym, same przyznały sobie możliwość orzekania w oparciu o uznanie administracyjne. Tymczasem zgodnie z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Administracja może więc czynić tylko to, do czego wyraźnie upoważnia ją prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych. Zarazem ograniczenie ogólnej swobody jednostki i jej praw podmiotowych musi znajdować swoją podstawę prawną na tym samym szczeblu regulacji prawnych, na którym jest umieszczane upoważnienie lub zobowiązanie administracji publicznej do działania. Wynika z tego, że obywatel może podejmować działania, które nie są przez prawo uregulowane, a organ administracji publicznej nie może z kolei wprowadzać w tym względzie żadnych ograniczeń czy zakazów. Możliwość takiej ingerencji musi być wyprowadzona wyłącznie z przepisów prawa, bowiem tylko wówczas będzie możliwa pełna ochrona praw podmiotowych jednostki przez porządek prawny (p. "Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego", G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Tom I. LEX, 2007, wyd. II.). Interpretacja prawa musi służyć realizacji zadań przez administrację, ale musi też służyć jednocześnie sprawie umocnienia poczucia zaufania do prawa. Inaczej podważony zostaje sens prawa i poszanowania prawa przez obywateli (p. "Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego", B. Adamiak, J. Borkowski, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2005). Na gruncie rozpatrywanej sprawy rozstrzygnięcie zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji narusza tę fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego. Organy dopuściły się bowiem błędu przy dokonywaniu subsumcji stanu faktycznego pod normę sankcjonującą z uwagi na błędne zastosowanie wykładni celowościowej, przy braku ku temu podstaw wobec jednoznacznego znaczenia normy prawnej uzyskanego w drodze wykładni językowej. To ta wykładnia powinna zostać zastosowana w pierwszej kolejności. Skoro uzyskany na jej gruncie rezultat interpretacyjny nie budzi wątpliwości, to nie ma potrzeby odwoływania się do reguł wykładni celowościowej czy systemowej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, iż organ w sposób nieuprawniony dokonał wykładni rozszerzającej normy zakazującej umieszczania urządzenia technicznego przez podmioty wykonujące przewóz okazjonalny na dachu pojazdu, uznając, że zakaz ten dotyczy także takich urządzeń, które umieszczone są na przedniej szybie pojazdu zajmując swoim wyrysem przestrzeń nad dachem pojazdu. W polskim systemie prawa obowiązuje prymat wykładni językowej, która nakazuje ustalić znaczenie normy prawnej ze względu na język prawny, w którym jest ona sformułowana. Wykładnia językowa powinna zostać zastosowana w pierwszej kolejności i jeżeli uzyskany na jej gruncie rezultat interpretacyjny nie budzi wątpliwości, to nie ma potrzeby odwoływania się do reguł wykładni celowościowej czy systemowej. Taka właśnie sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie. Jednocześnie wobec powyższego błędu organu, irrelewantnym dla oceny zaskarżonej decyzji jest poruszane w skardze zagadnienie dotyczące uznania przez organ zainstalowanego na szybie pojazdu przedmiotu za urządzenie techniczne. Warto jednakże zwrócić uwagę, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II GSK 638/09 podkreślił, iż nie ma znaczenia prawnego ustalenie czy lampa umieszczona na dachu pojazdu była podłączona do instalacji elektrycznej, czy też nie, jak i dokładne rozróżnienie przedmiotów określanych przez ustawodawcę jako lampa lub inne urządzenie techniczne. Istota problemu sprowadza się bowiem do ustalenia, czy zainstalowane na dachu pojazdu urządzenie wyraźnie sugeruje, że oznaczony nim pojazd wykonuje przewóz w oparciu o licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Jak to już jednak wyżej zaznaczono, jakąkolwiek ocenę, czy mamy do czynienia z urządzeniem technicznym w świetle wytycznych NSA, musi poprzedzać prawidłowe ustalenie, że instalacja ta umieszczona jest na dachu pojazdu. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd uznał, że w toku rozstrzygania w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego art. 18 ust. 1 lit. c u.t.d., a stwierdzone przez Sąd uchybienie miało wpływ na wynik sprawy i dlatego też Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.