V SA/Wa 670/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2010 r. sprawy ze skargi J. N. – Przedsiębiorstwo Produkcyjno -Handlowo-Usługowe J.N. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej; oddala skargę Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w P. (zwany Dyrektorem Oddziału) decyzją z [...] listopada 2009 r., wymierzył pierwszej jednostce przetwórczej [...] J. N. karę pieniężną w wysokości [...] zł za naruszenie polegające na nieprzetworzeniu całkowitej ilości roślin energetycznych odebranych od wnioskodawców na końcowe produkty energetyczne do dnia 31 lipca drugiego roku po roku zbiorów. Organ rozpatrujący sprawę wskazał, iż wbrew stanowisku J. N., który stwierdził, że wszystkie rośliny energetyczne zakupione przez pierwszą jednostkę przetwórczą ze zbiorów w 2007 roku zostały przetworzone na produkt końcowy - surówkę przed 31 lipca 2009 r., co zostało potwierdzone w informacji o procesie przetwórczym [...] za III kwartał 2009r., pierwsza jednostka przetwórcza nie przetworzyła na końcowy produkt energetyczny do dnia 31 lipca drugiego roku po roku zbiorów [...] ton [...] z [...] ha, co stanowi naruszenie art. 45 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051, z późn. zm.) i uzasadniało wymierzenie kary pieniężnej w określonej w decyzji kwocie. Od decyzji Dyrektora Oddziału J. N. prowadzący P. wniósł odwołanie domagając się jej uchylenia w całości. Zdaniem przedsiębiorcy wszystkie rośliny energetyczne zakupione ze zbiorów w 2007 r. zostały przez niego w całości przetworzone w prowadzonej przez niego [...] na produkt końcowy tj. surówkę spirytusową przed dniem 31 lipca 2009 r. Fakt ten nie został zakwestionowany w trakcie kontroli przeprowadzanej przez ARR. Ponadto, przedsiębiorca oświadczył, że cały proces przetwórstwa roślin energetycznych został prawidłowo wykazany w terminowo składanych informacjach o procesie przetwórczym oraz rejestrze pierwszej jednostki przetwórczej. Podkreślił również, że prawie cała ilość wytworzonej surówki spirytusowej została sprzedana. Tak więc w związku z przetworzeniem wszystkich skupionych w 2007 r. roślin energetycznych przed przewidzianym przepisami prawa terminem, w opinii przedsiębiorcy nie ma podstaw faktycznych i prawnych do nałożenia na niego kary pieniężnej. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] stycznia 2010 r., Prezes Agencji Rynku Rolnego utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału z [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji przedstawił krótko przebieg postępowania oraz ustalony w sprawie stan faktyczny. Podał, iż przepisy ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego należy interpretować w oparciu o treść przepisów wspólnotowych normujących mechanizm przyznawania płatności do upraw roślin energetycznych w szczególności rozporządzenia Komisji (WE) 1973/2004 oraz rozporządzenia Komisji (WE) 1782/2003. Analizując zatem treść przepisów krajowych oraz wspólnotowych, a w szczególności art. 32 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 1973/2004, przy uwzględnieniu wykładni systemowej i celowościowej stwierdził, iż z art. 45 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wynika, że zatwierdzona pierwsza jednostka przetwórcza, która przetworzyła wstępnie rośliny energetyczne na pośredni produkt energetycznych (w przypadku [....] - surówkę spirytusową) przed 31 lipca drugiego roku po roku ich zbiorów i nie zapewniła przed upływem tego terminu przetworzenia pośredniego produktu energetycznego na końcowy produkt energetyczny (odwodniony alkohol etylowy), podlega karze pieniężnej. Natomiast fakt sprzedaży surówki spirytusowej do zakładu odwadniającego alkohol po upływie powyższego terminu nie jest okolicznością, która pozwalałaby odstąpić od wymierzenia kary i jednocześnie potwierdza, że cały proces przetwórczy nie został przeprowadzony w wymaganym przepisami prawa terminie. W związku z powyższym, w ocenie Prezesa ARR, stanowisko przedsiębiorcy, że w oparciu o powyższy przepis nie ma podstaw do nałożenia kary pieniężnej w sytuacji, gdy odebrane rośliny energetyczne zostały przetworzone na spirytus surowy przed 31 lipca 2009 r., jest nieprawidłowe. Podniósł również, iż nie można się zgodzić z przedsiębiorcą, że termin z art. 45 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dotyczy wyłącznie przetwarzania bezpośrednio roślin energetycznych, a nie całego procesu przetwórczego rozpoczynającego się przetwórstwem roślin energetycznych i kończącego się uzyskaniem końcowego produktu energetycznego. Ponadto, organ wskazał, iż nie można uznać spirytusu surowego za produkt końcowy uzyskiwany w prowadzonej przez przedsiębiorcę pierwszej jednostce przetwórczej, gdyż listę końcowych produktów energetycznych określa art. 88 rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 oraz art. 2 pkt 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/30/WE, wśród których spirytus surowy nie został wymieniony. Prezes ARR stwierdził również, iż treść decyzji Dyrektora Oddziału z [...] kwietnia 2007 r. o dokonaniu zatwierdzenia zakładu przedsiębiorcy jako pierwszej jednostki przetwórczej nie przesądza o rodzaju końcowego produktu energetycznego, do którego uzyskania jest ona zobowiązana, a wyłącznie określa zakres działalności gospodarczej tej jednostki związanej z przetwórstwem roślin energetycznych, do wykonywania której jest uprawniona. Ponadto, za niezasadne uznał także, twierdzenia przedsiębiorcy o braku wiedzy o zakresie spoczywających na nim obowiązków oraz związanego z tym znaczenia pojęcia "końcowy produkt energetyczny". Od decyzji tej J. N. – [...] J. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, 2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez wadliwe zastosowanie przepisów ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, a także uznanie, iż skarżący nie dopełnił obowiązków wynikających z decyzji nr [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż Dyrektor Oddziału decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2007 r. wydaną na podstawie ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 36, poz. 217) zatwierdził prowadzone przez niego Przedsiębiorstwo [...] J. N. jako pierwszą jednostkę przetwórczą w rozumieniu art. 2 pkt 11 ww. ustawy. Na tej podstawie odebrał od wnioskodawców [...] ton [...] ze zbiorów w roku 2007 celem jego przetworzenia na surówkę spirytusową, zgodnie z zakresem działalności przedsiębiorstwa jak i z ww. decyzją. Następnie podniósł, iż cały wytworzony z odebranego surowca spirytus w ilości [...] l sprzedał w obowiązującym go terminie kolejnej jednostce przetwórczej tj. D. Sp. z o.o., o czym w dniu [...] października 2009 r. poinformował właściwy organ. Ponadto wskazał, iż z prowadzonej w przedsiębiorstwie dokumentacji wynika, że spirytus został wytworzony przed 31 lipca 2009 r. czyli przed upływem terminu określonego w art. 45 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, co również nigdy nie zostało zakwestionowane. Odnosząc się z kolei do pisma Agencji z grudnia 2008 r., w którym przypomniano mu o obowiązkach ciążących na pierwszej jednostce przetwórczej, przytaczając treść art. 45 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, skarżący podniósł, iż z pisma tego w żaden sposób nie wynikało, że należy zapewnić przed upływem terminu wskazanego w ww. przepisie przetworzenie pośredniego produktu energetycznego (spirytusu) na końcowy produkt energetyczny (odwodniony alkohol etylowy, bioetanol). Przeciwnie wskazał, iż z pisma tego oraz z jednoznacznie brzmiącego przepisu art. 45 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wynika wyłącznie obowiązek przetworzenia całkowitej ilości roślin energetycznych na końcowe produkty energetyczne, rozumiane jako końcowe produkty zgodne z decyzją zatwierdzającą pierwszą jednostkę przetwórczą. Inne rozumienie tego przepisu, zdaniem skarżącego, prowadziłoby bowiem do przerzucenia całej odpowiedzialności finansowej na pierwszą jednostkę przetwórczą, i to zarówno za wytworzenie przez nią końcowego produktu, jak i jego sprzedanie oraz przetworzenie go przez inny podmiot na końcowy produkt energetyczny w terminie określonym w ustawie. Tak więc w ocenie skarżącego wobec jednoznacznej treści przepisu prawa polskiego nie można przerzucać odpowiedzialności na obywatela za to, iż przepis ten jest sprzeczny z prawem wspólnotowym. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Rynku Rolnego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi, jako niezasadnej. W piśmie procesowym z 12 lipca 2010 r. skarżący zawarł polemikę z argumentacją organu zawartą w odpowiedzi na skargę podnosząc przy tym, iż z żadnego z powołanych w decyzji aktów prawnych nie wynika, że karze za nieprzetworzenie całkowitej ilości roślin energetycznych odebranych od wnioskodawców na końcowe produkty energetyczne do dnia 31 lipca drugiego roku po roku zbiorów podlega pierwsza jednostka przetwórcza. Ponadto stwierdził, iż wobec rozbieżności literalnego brzmienia przepisów krajowych i wspólnotowych nie można oczekiwać od przedsiębiorcy, że będzie on dokonywać wykładni systemowej i celowościowej tych przepisów, co niewątpliwie należy do obowiązków Agencji Rynku Rolnego, która powinna dopilnować by rozbieżności te nie wprowadziły przedsiębiorcy w błąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Po dokonaniu kontroli zatwierdzającej pierwszą jednostkę przetwórczą Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w P. decyzją z [...] kwietnia 2007 r. dokonał zatwierdzenia jako pierwszej jednostki przetwórczej Przedsiębiorstwa [...] J. N., będącego przedsiębiorcą prowadzącym [...]. Decyzja została doręczona w dniu 10 kwietnia 2007 r. i tym samym skarżący został zakwalifikowany jako pierwsza jednostka przetwórcza, czyli jako przedsiębiorca, który prowadzi pierwszy proces przetwórstwa roślin energetycznych z zamiarem pozyskania jednego lub więcej końcowych produktów energetycznych (takich jak np. bioetanol, do którego wytworzenia używany jest spirytus). Nie ma przy tym wymogu, aby pierwsza jednostka przetwórcza wytwarzała końcowy produkt energetyczny. W przypadku kiedy pierwsza jednostka przetwórcza nie wytwarza końcowego produktu energetycznego tylko produkty pośrednie, to kolejne jednostki przetwórcze (druga/ trzecia) przetwarzają produkty pośrednie na końcowe produkty energetyczne. Zgodnie z art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. U. UE L 345 z dnia 20 listopada 2004 r., str. 1 ze zm.) do celów rozdziału 8 zatytułowanego "Dopłaty do roślin energetycznych" termin "pierwszy przetwórca" oznacza jakiegokolwiek użytkownika surowców rolnych, z wyjątkiem wnioskodawców wykorzystujących surowce w gospodarstwie, który prowadzi pierwszy proces przetwórstwa tych surowców z zamiarem pozyskania jednego lub więcej produktów wymienionych w art. 88 akapit drugi rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE L 270 z dnia 21 października 2003 r., str. 1 ze zm.), określanych terminem "produkt energetyczny". W art. 88 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 wskazano, iż rośliny energetyczne oznaczają rośliny dostarczane zasadniczo na potrzeby produkcji następujących produktów energetycznych: produktów uznawanych za paliwa biologiczne wyszczególnione w art. 2 pkt 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/30/WE z dnia 8 maja 2003 r. w sprawie wspierania użycia w transporcie biopaliw lub innych paliw odnawialnych (Dz. U. UE L 123 z dnia 17 maja 2003 r., str. 42 ze zm.); energii elektrycznej i termalnej produkowanej z biomasy. Zgodnie z art. 2 pkt 2 lit. a) i f) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/30/WE za biopaliwo uznaje się: "bioetanol": etanol produkowany z biomasy i/lub ulegającej biodegradacji części odpadów, do użycia jako biopaliwo oraz "bio-ETBE (eter etylowo-t-butylowy)": ETBE produkowany na podstawie bioetanolu. Procent objętości bio-ETBE, który jest liczony jako biopaliwo, wynosi 47%. Zgodnie z art. 27 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 odbiorcy lub pierwsi przetwórcy odbierają dostawę surowców określoną w ust. 1 i zapewniają wykorzystanie równoważnej ilości takich surowców do wytworzenia we Wspólnocie jednego lub więcej produktów energetycznych. Stosownie zaś do art. 27 ust. 6 zdanie drugie powołanego rozporządzenia pierwszy przetwórca jest jedyną stroną odpowiedzialną za zobowiązania przewidziane w rozdziale 8 zatytułowanym "Dopłaty do roślin energetycznych". Art. 39 ust. 1 rozporządzenia stanowi ponadto, iż pierwsi przetwórcy przekazują właściwym organom niezbędne informacje dotyczące przedmiotowych etapów przetwarzania, w szczególności w odniesieniu do cen i technicznych współczynników przetwarzania wykorzystywanych do określenia ilości produktów końcowych, które mogą zostać uzyskane. Zakres zobowiązań podstawowych i pochodnych w rozumieniu art. 20 rozporządzenia Komisji (EWG) nr 2220/85 z dnia 22 lipca 1985 r. ustanawiającego wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu zabezpieczeń w odniesieniu do produktów rolnych (Dz. U. UE L 205 z dnia 3 sierpnia 1985 r., str. 5 ze zm.), został w odniesieniu do pierwszych przetwórców określony w art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004, w którym wskazano, iż zobowiązanie do przetworzenia co najmniej ilości surowców określonej zgodnie z art. 27 ust. 1 na produkty końcowe określone w umowie stanowi zobowiązanie podstawowe, natomiast zobowiązanie do przetworzenia surowców do dnia 31 lipca drugiego roku po roku zbiorów stanowi zobowiązanie pochodne. Podkreślania wymaga przy tym, iż zobowiązanie pochodne, zgodnie z definicją zawartą w art. 20 ust. 3 rozporządzenia Komisji (EWG) nr 2220/85 jest to wymóg przestrzegania terminu wywiązania się z zobowiązania podstawowego, tj. przetworzenia roślin energetycznych na końcowe produkty energetyczne. Na marginesie należy zauważyć, iż zobowiązaniem podstawowym jest również zobowiązanie pierwszych przetwórców odnoszące się do wartości gospodarczej produktów energetycznych uzyskanych w drodze przetworzenia surowców, określonej w art. 24 ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004. Zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego kto będąc zatwierdzoną pierwszą jednostką przetwórczą przetwarza rośliny energetyczne na cele energetyczne niezgodnie z przepisami, w tym nie przetwarza na produkty końcowe określone w umowie roślin energetycznych w ilości równej co najmniej plonom reprezentatywnym albo całkowitej ilości tych roślin, w przypadku gdy dla danej rośliny energetycznej nie określono plonu reprezentatywnego, lub nie przetworzył roślin energetycznych do dnia 31 lipca drugiego roku po roku zbiorów podlega karze pieniężnej. Stwierdzenie naruszenia polegającego na nieprzetworzeniu całkowitej ilości roślin energetycznych ze zbiorów 2007 r. na końcowe produkty energetyczne do dnia 31 lipca drugiego roku po roku zbiorów tj. do 31 lipca 2009 r. stanowiło zatem podstawę faktyczną wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego poprzez brak informacji o zakresie odpowiedzialności pierwszego przetwórcy wskazać należy, iż Dyrektor Oddziału pismem z [...] czerwca 2008 r. (k. 70 akt adm.) poinformował skarżącego o obowiązkach pierwszych jednostek przetwórczych w zakresie prawidłowego rozliczenia procesu przetwórczego roślin energetycznych, wyjaśniając sposób rozliczenia spirytusu surowego jako produktu pośredniego. W piśmie Dyrektora Oddziału z [...] grudnia 2008 r. (k. 96 akt adm.) określono natomiast zakres odpowiedzialności pierwszej jednostki przetwórczej za brak przetworzenia roślin energetycznych na końcowe produkty energetyczne. Wskazano przy tym, iż w kwartalnych informacjach o procesie przetwórczym składanych przez pierwsze jednostki przetwórcze oraz w imieniu pierwszych jednostek przetwórczych przez drugie i trzecie jednostki przetwórcze powinny zostać ujęte ilości i wartości wytworzonych przez pierwszą jednostkę przetwórczą produktów energetycznych, w tym produktów pośrednich i ubocznych oraz wytworzonych przez drugą lub trzecią jednostkę przetwórczą pośrednich, ubocznych i końcowych produktów energetycznych. Wskazać w tym kontekście należy, iż dostarczając Dyrektorowi Oddziału wypełniony formularz zawierający informacje o procesie przetwórczym skarżący wpisywał spirytus surowy jako produkt pośredni. W rubryce produkt końcowy pozostawiał puste pole, stosując się w tym względzie do objaśnień zawartych w informacji o procesie przetwórczym, w których wskazano, iż rubrykę produkt końcowy należy wypełnić jedynie w przypadku, gdy końcowe produkty energetyczne uzyskiwane są bezpośrednio w pierwszym procesie przetwórstwa roślin energetycznych. W przypadku zaś, gdy końcowe produkty uzyskiwane są przez pierwszą jednostkę przetwórczą w kolejnych procesach przetwórczych należy również wypełnić tabelę II i/lub tabelę III. O sposobie wypełnienia tabeli II i III skarżący został poinformowany w piśmie Dyrektora Oddziału z [...] czerwca 2008 r. Uznać zatem należy, iż skarżący znał prawidłową interpretację terminu "produkt końcowy" czy "końcowy produkt energetyczny". Wiedział również, że spirytus, czyli produkt wskazany w decyzji zatwierdzającej, jest "produktem pośrednim", nie zaś "końcowym". Potwierdzeniem powyższego jest pismo skarżącego z [...] września 2009 r. (k. 145 akt adm.), w którym wnosi o przedłużenie terminu sprzedaży spirytusu do kolejnej jednostki przetwórczej w celu wytworzenia końcowego produktu energetycznego. Mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze, Sąd uznał, że organy administracji obu instancji w sposób prawidłowy zebrały materiał dowodowy, należycie go oceniły, zaś wydane na jego podstawie decyzje odpowiadają prawu. Z tych względów, w oparciu o art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.