II SA/Bd 489/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lipca 2010r. sprawy ze skargi J. i R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz Miasta B., po rozpatrzeniu wniosku J. i R. S., ustalił warunki zabudowy dla działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w B. przy ul. P., dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie budynku usługowo-handlowego, wśród których zastrzegł w punkcie 2 litera a) tiret 2 decyzji m.in. wymóg konstrukcji dachu dwuspadowego - pseudomansardowego, z dolną połacią o kącie nachylenia połaci dachowej do 60° pod pokrycie ceramiczne - dachówka karpiówka w kolorze czerwonym, górną połacią o kącie nachylenia połaci dachowej do 10° pod pokrycie papą termozgrzewalną w kolorze czerwonym. W związku z wnioskiem J. i R. S. z dnia 11 stycznia 2010 r., uzupełnionym pismem z dnia 14 stycznia 2010 r., o wyjaśnienie wątpliwości co do treści w/w decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [....]. odnośnie wskazanego wyżej warunku dotyczącego dachu inwestycji, Burmistrz Miasta B. postanowieniem z dnia [...] nr [..], w trybie przepisu art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej powoływanej jako kpa), wyjaśnił wnioskodawcom, iż przez "dach dwuspadowy - pseudomansardowy, z dolną połacią o kącie nachylenia połaci dachowej do 60° pod pokrycie ceramiczne - dachówką karpiówką w kolorze czerwonym, górna połać - o kącie nachylenia połaci dachowej do 10° pod pokrycie papą termozgrzewalną w kolorze czerwonym" należy rozumieć "dach o dwu połaciach dachowych o różnym kącie nachylenia, tj. do 60° i do 10°". Pismem z dnia 26 stycznia 2010 r. J. i R. S. zwrócili się do Burmistrza Miasta B. o wyjaśnienie wątpliwości, co do treści wyjaśnień zawartych w postanowieniu z dnia [...], poprzez doprecyzowanie czy przez dach dwuspadowy pseudomansardowy należy rozumieć dach o dwu kierunkach spadów połaci dachowych o osiach prostopadłych lub przeciwległych, których poszczególne połacie mogą mieć rożne kąty nachylenia - górna do 10° a dolne do 60°, oraz co w rozumieniu organu oznacza pojęcie dachu pseudomansardowego. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Burmistrz Miasta B., w trybie przepisu art. 113 § 2 kpa, dodatkowo wyjaśnił wnioskodawcom, iż przez "dach dwuspadowy - pseudomansardowy, z dolną połacią o kącie nachylenia połaci dachowej do 60° pod pokrycie ceramiczne - dachówką karpiówką w kolorze czerwonym, górna połać - o kącie nachylenia połaci dachowej do 10° pod pokrycie papą termozgrzewalną w kolorze czerwonym" należy rozumieć "dach o dwóch kierunkach spadku połaci dachowych i zmiennym kącie nachylenia każdej połaci, dolna połać o nachyleniu do 60° i górna połać o nachyleniu do 10°", a użyte pojęcie "dach pseudomansardowy" oznacza "różny spadek obu części połaci". Na powyższe postanowienie z dnia [...] zażalenie wniósł E. G. - właściciel sąsiedniej nieruchomości, w którym zarzucił, że interpretacja dokonana w zaskarżonym postanowieniu, iż przedmiotowy dach ma mieć dwa kierunki spadku połaci dachowych oznacza, że byłby to dach czterospadowy, a nie dwuspadowy, jak przewiduje decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, która to jak zaznaczył odwołujący, ustaliła warunki zabudowy na przebudowę i nadbudowę starego budynku, który posiadał dach płaski o jednym kierunku spadku na stronę zachodnią tj. ul. P., gdyż z pozostałych trzech stron usytuowane są nieruchomości sąsiednie. W ocenie żalącego przyjęcie interpretacji o dwóch kierunkach spadku połaci dachowych spowodowałoby, że jeden z kierunków musiałby być skierowany w stronę jednej z trzech sąsiednich nieruchomości, co byłoby niezgodne z punktem 2 litera d) tiret 1 decyzji o warunkach zabudowy, gdyż prowadziłoby do pogorszenia dotychczasowych warunków użytkowania działek sąsiednich, a także w sposób rażący naruszałoby § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) zabraniający inwestorowi kierowania wód opadowych na teren sąsiedniej nieruchomości oraz naruszałoby zasadę równego traktowania stron wynikającą z art. 32 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP, jak również przepis art. 144 kc. To właśnie z uwagi na usytuowanie trzech sąsiednich nieruchomości, jak podkreślił żalący, urbanista miejski w decyzji o warunkach zabudowy, jednoznacznie zdecydował, iż przedmiotowy dach ma być dachem jednokierunkowym o dwóch połaciach dachowych, a nie dachem dwukierunkowym o czterech połaciach dachowych, co zresztą uczynił w zgodzie z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, zapewniając tym samym poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania przyszłej inwestycji uzasadnionych interesów osób trzecich. Z powyższych względów, zdaniem E. G., należy zgodzić się z interpretacją spornego zapisu zawartą w postanowieniu z dnia [...], mówiącą o dwu połaciach dachowych o różnym kącie nachylenia, natomiast nie można zaakceptować wyjaśnień zawartych w zaskarżonym postanowieniu. Po rozpatrzeniu zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (SKO) postanowieniem z dnia [...] nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości, uznając iż w sposób nieuprawniony rozszerza ono rozumienie zapisu zawartego w punktu 2 litera a) tiret 2 decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] i pozostaje w sprzeczności z jej treścią. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, iż podziela stanowisko żalącego, że dokonana w zaskarżonym postanowieniu interpretacja spornego zapisu oznacza, iż w istocie przedmiotowy dach byłby dachem czterospadowym, a nie dwuspadowym. Tymczasem taka wykładnia byłaby niezgodna z zapisem punktu 2 litera a) tiret 2 decyzji o warunkach zabudowy, który wyraźnie przewidział dla planowanej inwestycji "dach dwuspadowy - pseudomansardowy". Ponadto organ II instancji zgodził się ze stanowiskiem żalącego, że skoro decyzja z dnia [...] ustaliła warunki zabudowy na przebudowę i nadbudowę starego budynku, posiadającego dach płaski o jednym kierunku spadku na stronę zachodnią, z uwagi na usytuowane z pozostałych trzech stron nieruchomości sąsiednich, to tym samym należy przyjąć, iż organ jedynie zastąpił ten dach, dachem o tym samym jednym kierunku, lecz o dwóch spadkach, dolnym o kącie nachylenia połaci do 60° oraz górnym o kącie nachylenia połaci do 10°. Gdyby bowiem przyjąć, jak zaznaczył organ II instancji, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu rozumienie spornego zapisu, to jeden z kierunków musiałby być skierowany w stronę jednej z trzech sąsiednich nieruchomości, co byłoby niezgodne z punktem 2 litera d) tiret 1 tej decyzji, gdyż powodowałoby pogorszenie dotychczasowych warunków użytkowania działek sąsiednich. Ponadto taka interpretacja, zdaniem organu naruszałoby § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który zabrania inwestorowi kierowania wód opadowych na teren sąsiedniej nieruchomości. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1035/08, organ II instancji wskazał, iż wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji w trybie art. 113 § 2 kpa, nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego bądź prawnego sprawy, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji; zakres wyjaśnień decyzji administracyjnej jest bowiem wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia. Wobec powyższego, w ocenie organu II instancji, poprawne jest wyłącznie wyjaśnienie spornego zapisu zawarte w postanowieniu z dnia [...], a ograniczające się do stwierdzenia, że należy przez nie rozumieć dach o dwu połaciach dachowych o różnym kącie nachylenia, tj. do 60° i do 10°. W skardze na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., J. i R. S. zarzucili zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 7, art. 10, art. 61 § 4, art. 75, art. 77 § 1, art. 81 i art. 131 kpa oraz § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, domagając się jego uchylenia. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, skarżący wyjaśnili, iż organ II instancji, w toku prowadzonego postępowania instancyjnego naruszył art. 61 § 4 i art. 131 kpa, bowiem nie zawiadomił ich o wszczęciu postępowania zażaleniowego oraz nie przekazał treści zażalenia E. G., przez co pozbawił skarżących możliwości ustosunkowania się do wniesionego zażalenia i tym samym złamał wynikającą z art. 10 kpa zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Podnieśli także, iż organ II instancji wydał zaskarżone postanowienie wbrew oczywistym dowodom wynikającym z opinii wypowiadających się w sprawie rzeczoznawców, decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] pozwalającej na użytkowanie obiektu oraz stanowisku K. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (postanowienie z dnia [...]) i K. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (pismo z dnia 23 lutego 2007 r.), opierając się przy tym wyłącznie na wyrażonym w zażaleniu stanowisku E. G. Zarzut zaś naruszenia § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie skarżący uzasadnili argumentem, że spływ wód opadowych ze spornego dachu nie ma charakteru spływu naturalnego, albowiem powierzchnia dachu nie jest powierzchnią ukształtowaną w sposób naturalny. W związku z czym przepis ten nie mógł mieć zastosowania w sprawia, gdyż jego hipoteza dotyczy zupełnie innej sytuacji faktycznej. Ponadto, jak wskazali, przepis ten nie formułuje zakazu kierowania wód opadowych w stronę nieruchomości sąsiada, lecz zakazuje kierowania wód opadowych na teren nieruchomości sąsiada, tymczasem projekt budowlany, zatwierdzony decyzją Starosty B. z dnia [...], zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, nie przewiduje kierowania wód opadowych na teren nieruchomości E. G. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną (postanowienie) z punktu widzenia jej zgodności z prawem (legalności), według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną [art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.)]. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie SKO nie narusza bowiem obowiązujących przepisów prawa. Podkreślenia wymaga to, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza z dnia [...] wydane zostały w odwołaniu do treści art. 113 § 2 kpa, zgodnie z którym organ, który wydał decyzję wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Przy czym należy mieć na uwadze, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy (J. Borkowski, w: Komentarz, 1996 r. s. 516). A contrario zatem wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zamiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Nie może też, co oczywiste, pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Braku zaskarżenia decyzji nie może zastąpić działanie na podstawie art. 113 § 2 kpa. Instrument uregulowany w tym przepisie żadną miarą nie może bowiem być wykorzystywany w celu kwestionowania samej zasadności decyzji, będącej przedmiotem wyjaśnienia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2003 r., sygn. akt III SA 622/01). Odnosząc powyższe uwagi do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ I instancji dokonując ponownych wyjaśnień postanowieniem z dnia [...] odnośnie zapisu w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] dotyczącego przewidywanego dachu, przekroczył uprawnienie wynikające z treści przepisu art. 113 § 2 kpa, powodując zamianę merytoryczną tej decyzji. Wprowadził bowiem nowe w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy oraz do pierwszego postanowienia wyjaśniającego z dnia [...] określenie przewidywanego dachu, a mianowicie: "dach o dwóch kierunkach spadku połaci dachowych." Zwrot ten oznacza, że połacie dachowe mogą mieć kierunki spadku na dwie różne, a nawet przeciwstawne strony. W stanie faktycznym niniejszej sprawy oznaczałoby to, że mogłyby to być spadki w kierunku sąsiednich zabudowań. Dom na działce nr [...] będący własnością skarżących sąsiaduje bowiem bezpośrednio z trzema budynkami, z każdym z innej strony. Takie rozwiązanie jest niedopuszczalne ze względu na konieczność ochrony interesów osób trzecich w procesie planowania inwestycji przejawiającą się m.in. w zakazie pogorszania dotychczasowych warunków użytkowania działek sąsiednich, który to zakaz zawarty został w pkt 2 lit. d triet 1 decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...], a także ze względu na zakaz dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości wynikający z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych... (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.), który zdaniem Sądu znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Wyjaśniając zapis o warunkach zabudowy odnośnie dachu organ I instancji wprowadził więc nie tylko istotną zmianę w przyjętych rozwiązaniach technicznych dotyczących przewidywanego dachu ale także spowodował wewnętrzną sprzeczność tej decyzji, oraz sprzeczność jej zapisów z obowiązującymi przepisami prawa. Jak to już na wstępie wyjaśniono art. 113 § 2 kpa nie może stanowić podstawy prawnej dla takich rozwiązań. W ocenie Sądu zapis zawarty w pkt 2 lit. a triet 2 decyzji o warunkach zabudowy "dach dwuspadowy- pseudomansardowy, z dolną połacią o kącie nachylenia połaci dachowej do 60º pod pokrycie ceramiczne – dachówka karpiówka w kolorze czerwonym, górna połać - o kącie nachylenia połaci dachowej do 10º pod pokrycie papą termozgrzewczą o kolorze czerwonym" został prawidłowo i jednoznacznie wyjaśniony w postanowieniu z dnia [...], w którym stwierdzono, że pod powyższym zapisem należy rozumieć "dach o dwu połaciach dachowych o różnym kącie nachylenia." Podkreślić należy, że tak w powyższym postanowieniu, jak i w decyzji o warunkach zabudowy jest mowa tylko o dwóch połaciach dachowych, które mają różny kąt nachylenia, natomiast w zaskarżonym postanowieniu o tym, że połacie dachowe mają dwa kierunki spadku i dodatkowo każda zmienny kąt nachylenia. Proste zestawienia powyższych trzech określeń dachu nasuwa wniosek o wprowadzonej zaskarżonym postanowieniem zmianie znaczenia zapisu zawartego w decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, że w toku postępowania zażaleniowego doszło do naruszenia prawa stron do uczestnictwa w tym postępowaniu poprzez niezawiadomienie o wniesionym zażaleniu. Naruszenie to jednak, w ocenie Sądu, nie stanowiło podstawy wznowieniowej wyszczególnionej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa i jako takie nie jest też podstawą do uchylenia zaskarżonego postanowienia, gdyż dotyczyło jedynie fragmentu postępowania zażaleniowego [skarżącym doręczono postanowienie organu II instancji, a przedtem pismo informacyjne z dnia 15 lutego 2010 r. o przekazaniu akt organowi II instancji (k 75-76 akt administracyjnych)], w toku którego organ nie prowadził postępowania dowodowego i nie wyznaczył rozprawy (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 marca 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 215/99, System Informacji prawnej Lex nr 76082). Za nietrafne uznać natomiast należy zarzuty dotyczące naruszenia zasad prowadzenia postępowania dowodowego. Jak to już powyżej wskazano organ II instancji nie prowadził postępowania dowodowego. Najprawdopodobniej słusznie uznając, że nie ma ku temu żadnych podstaw. Badał bowiem wyłącznie zakres udzielonych przez organ I instancji wyjaśnień w świetle przepisu art. 113 § 2 kpa, który to przepis, jak to już na wstępie podkreślono, nie może być podstawą zmiany decyzji ani jej uzupełnienia, nie można także na jego podstawie dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Nie mógł więc organ II instancji kierować się opiniami rzeczoznawców proponowanymi przez skarżących, sporządzonymi w celu potwierdzenia zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, bo nie jest to przedmiotem niniejszego postępowania. Organy administracji w niniejszym postępowaniu zajmowały się wyłącznie wyjaśnieniem użytego w decyzji o warunkach zabudowy zwrotu, w oderwaniu od tego co faktycznie zostało wybudowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak więc wszelkie argumenty o ewentualnej zgodności przebudowy budynku z projektem budowlanym i z decyzją o warunkach zabudowy nie miały żadnego znaczenia w sprawie. Organy administracji w niniejszej sprawie nie mogły wbrew oczekiwaniom skarżących wyjaśnić wątpliwości, co do treści decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] w taki sposób, aby zapis odnośnie dachu, zawarty w tej decyzji dostosować do tego, co jest w rzeczywistości po dokonanej przebudowie budynku skarżących. Mając na uwadze powyższe, uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione, orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), jak w sentencji wyroku.