II OSK 31/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...]S.A. z/s w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 668/10 w sprawie ze skargi C. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] S.A. z/s w B. na rzecz C. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 lipca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 668/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi C. S. uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 22 lipca 2009 r. C. S. wystąpiła do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o zawieszenie postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] maja 2009 r. o umorzeniu postępowania w zakresie wykonanych robót budowlanych realizowanych na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z [...] czerwca 2006 r. budynku mieszkalno-usługowego, wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz wjazdu i przebudowy chodnika na działce nr [...]obręb [...], przy ul. [...] w K. oraz o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę, na wykonanie robót budowlanych: budowa instalacji wewnętrznych; elektrycznych, wod.-kan., c.o., wentylacji mechanicznej garażu podziemnego, węzła cieplnego – wymiennikowi oraz wykonanie robót wykończeniowych zewnętrznych i wewnętrznych w zrealizowanym ww. obiekcie budowlanym. Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nr [...], na podstawie art. 97 § 1 i art. 101 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego w sprawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] maja 2009 r. podnosząc, że jak wynika z akt sprawy inwestor wstrzymał się od prowadzenia robót budowlanych, a w przedmiotowej sprawie nie toczy się postępowanie związane z nakazem rozbiórki oraz postępowanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego które wykluczałoby wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i stanowiło zagadnienie wstępne w przedmiotowej sprawie. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła C. S. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2009 r. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, iż organ I instancji prawidłowo uznał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone przed organami nadzoru budowlanego, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa wydanej w sprawie pozwolenia na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła C. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 668/10, na podstawie art. 145§ 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ponieważ w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego, istotnego w sprawie stosownie do art. 7 i 77 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja czy postanowienie powinno być należycie uzasadnione z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Zdaniem Sądu, lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia bez przedstawienia ustaleń, analizy i ocen organu uchybia wymogom art. 107 k.p.a. a nade wszystko nie pozwalają Sądowi na dokonanie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku skarżącej organ powinien ustalić – na podstawie posiadanych materiałów dowodowych czy zachodzą przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. czy wynik postępowań toczących się odnośnie przedmiotowej inwestycji wpłynie na treść rozstrzygnięcia organu a następnie swoją ocenę wyrazić w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie to przyczyną tego są istotne powody. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2010 r. wniosła Spółka [...] S.A. z siedzibą w B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie: 1) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – dalej p.u.s.a., w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie za nieprawidłowe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2009 r. wydane w oparciu o prawidłowo zastosowany przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.; 2) art. 152 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie; 3) art. 1 p.u.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. błędne uznanie iż postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2009 r. wydane zostało z naruszeniem przepisu art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a.; 4) art. 1 p.u.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. błędne uznanie, iż postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2009 r. wydane zostało z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2010 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia przepisów postępowania, których naruszenie miało miejsce w ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Analizując zaskarżony wyrok i jego uzasadnienie należy stwierdzić, że tak sformułowane zarzuty nie są uzasadnione i wynikają prawdopodobnie z niezrozumienia stanowiska Sądu. Sąd w zaskarżonym wyroku "de fakto" nie uznał, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w niniejszym przypadku powinien mieć zastosowanie, tak jak to napisano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, gdyż akta przesłane do Sądu są zbyt skromne aby można dokonać takich ustaleń. Poza tym uzasadnienia zaskarżonych postanowień są też tak lakoniczne i abstrakcyjne w swej wymowie, że nie dają podstaw do takich stwierdzeń. Uzasadnienie postanowienia organu pierwszej instancji stanowi praktycznie fragment komentarza do art. 98 k.p.a. a uzasadnienie postanowienia organu drugiej instancji komentuje przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jedno i drugie postanowienie nie zawiera żadnych odniesień do stanu faktycznego w danej sprawie oprócz omówienia ww. przepisów. Samo zaś stwierdzenie organu, że prowadzone przed organami nadzoru budowlanego postępowanie, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w tej sprawie, jest zbyt lakoniczne, nie poparte żadnymi dowodami. Przesłane akta też nie pozwalają na zweryfikowanie tego stanowiska Sądowi. Należy zgodzić się więc z oceną Sądu, że tak lakoniczne uzasadnienie postanowienia, bez przedstawienia ustaleń, analizy i ocen organu, narusza art. 107 k.p.a. i nie pozwala Sądowi "na dokonanie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia". W związku z powyższym wskazanie przez Sąd naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 77, art. 97 § 1 pkt 4, art. 107 § 3 k.p.a.) jest w pełni uzasadnione. Nie jest więc tak, jak przyjęto w skardze kasacyjnej, że Sąd de facto uznał, iż przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. powinien mieć zastosowanie w tym przypadku. Sąd uznał, że stanowisko organów o odmowie zawieszenia postępowania odwoławczego, nie zostało właściwie uzasadnione i dlatego zarzuty skargi kasacyjnej są w tym przypadku nietrafne. Nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 152 p.p.s.a., gdyż rozstrzygnięcie, o którym mowa w tym przepisie, stanowi obligatoryjny element każdego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego uwzględniającego skargę. Trudno też zgodzić się z poglądem, że w związku z zastosowaniem art. 152 p.p.s.a. "doszło do nieuprawnionego zawieszenia postępowania administracyjnego", skoro jeszcze przed wydaniem zaskarżonego wyroku, jak wynika z przesłanych akt, Wojewoda Małopolski wydał decyzję w dniu [...] września 2009 r. ([...]) utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.