II SA/Wr 320/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Izabela Krajewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 31 marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia oddala skargę Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia 9 lutego 2010 r. nakazano A. K. rozbiórkę ogrodzenia na działce nr [...] AM-18, obręb [...] przy drodze osiedlowej - ul. P. we W.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wszczął z urzędu - po pisemnym zawiadomieniu M. P. postępowanie administracyjne w sprawie wykonania ogrodzenia na dz. nr [...] AM 18 obręb [...], przy drodze osiedlowej - ulicy P. we W.. W skardze M. P. informuje organ nadzoru budowlanego o samowolnym wykonaniu ogrodzenia przy drodze osiedlowej - ulicy P.; zwraca się o sprawdzenie czy wykonane ogrodzenia narusza przepisy techniczno - budowlane. W toku postępowania administracyjnego, w dniu 3 marca 2009 roku -po uprzednim ustaleniu i zawiadomieniu stron postępowania - organ I instancji przeprowadził dowód z oględzin. Ustalono, że działka nr [...] AM 18 obręb [...] (przy końcu sięgacza ulicy P. - drogi osiedlowej) jest ogrodzona. Ogrodzenie znajduje się od strony drogi osiedlowej (ślepej drogi), umożliwiającej dojazd do domów jednorodzinnych. Ogrodzenie wykonano również na wysokości posesji przy ul. P. [...] we W., przy końcu sięgacza drogi osiedlowej - ulicy P. (w poprzek ulicy). Ogrodzenie na słupach stalowych ma wysokość ok. 160 cm. W ogrodzeniu (usytuowanym wzdłuż ulicy) zamontowano bramę przesuwną ze światłem przejazdu 4,55 m i napędzie elektrycznym. Brama posiada przeciwwagę. W części usytuowanej w poprzek ulicy również zamontowano bramę wjazdową, dwuskrzydłową, o szerokości przejazdu ok. 4,5 m. Elementy ogrodzenia pomalowane, teren wokół ogrodzenia utwardzony kostką betonową. Ustalono również że ulica P. jest drogą osiedlową umożliwiającą dojazd do budynków mieszkalnych jednorodzinnych (dwukondygnacyjnych), w zabudowie szeregowej z wbudowanymi garażami. Droga ma szerokość 495 cm. Ogrodzenie nie pomniejsza szerokości drogi dojazdowej do osiedla (odległość między ogrodzeniem a krawężnikiem po drugiej stronie drogi wynosi również 495 cm). Przed garażami budynków znajduje się podjazd o wymiarach ok. 250 x 610 cm. Końcowy odcinek sięgacza ulicy P. (od narożnika podjazdu do garażu do ogrodzenia z bramą wjazdową) posiada długość ok. 5,30 m. Ustalono również, że na terenie działki nr 21/5 znajdują się budynki garaży w zabudowie zwartej. W toku oględzin W. L. (pełnomocnik inwestora) oświadczył, że inwestorem robot budowlanych związanych z wykonaniem przedmiotowego ogrodzenia był A. K., a zostało ono wykonane w 2008 roku. A. K. nie dokonał zgłoszenia przed wykonaniem robot budowlanych - budowy ogrodzenia. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono iż drogę osiedlową do budynków mieszkalnych (odnoga ulicy P.) stanowią (w dwóch częściach) działki nr [...] i [...]. Właścicielem działki nr [...] jest Gmina W. a działki nr [...] – E. i A. K.. Z pozyskanych przez organ I instancji akt archiwalnych z Wydziału Architektury i Budownictwa wynika, ze osiedle domów jednorodzinnych wraz z zespołem garaży zostało wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 22 października 1998 roku. W aktach archiwalnych znajduje się również projekt budowlany. Na rysunku projektu zagospodarowania terenu - projektant zaprojektował między budynkami drogę dojazdową (która obecnie istnieje) do budynków osiedla oraz garaży (sięgacz ulicy P.), o szerokości 5,00 m. W dniu 4 czerwca 2009 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta W. przeprowadzili kontrolę przedmiotowej nieruchomości. W toku kontroli stwierdzono, iż roboty budowlane związane z wykonaniem ogrodzenia wykonano poprawnie technicznie, zgodnie ze sztuką budowlaną, ogrodzenie nie stwarza zagrożenia dla ludzi, stan techniczny ogrodzenia dobry. W tak kształtującym się stanie faktycznym sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonania ogrodzenia na dz. nr [...] AM-18 obręb [...] przy drodze osiedlowej - ulicy P. we W. Decyzja ta, w związku z odwołaniem M. P., została uchylona, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. winien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne w trybie art. 49b Prawa budowlanego, ponieważ został wybudowany obiekt budowlany wymagający zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 1 ustawy. Stosując się do wytycznych DWINB, organ I instancji postanowieniem nr 2614/09 z dnia 3 listopada 2009 r. wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na A. K. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością dz. nr [...] AM-18, obręb [...] na cele budowlane,- opisu technicznego dotyczącego ogrodzenia, projektu zagospodarowania działki nr [...], AM-18, obręb [...] wskazujący lokalizację wykonanego ogrodzenia z zaznaczeniem bram wjazdowych, furtek, innych istotnych elementów,- zaświadczenia Prezydenta W. o zgodności budowy obiektu - ogrodzenia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - działki nr [...] AM-18, obręb [...]. A. K. nie skorzystał z możliwości legalizacji ogrodzenia i nie przedłożył żadnego z dokumentów określonych w postanowieniu PINB dla z dnia 3 listopada 2009 r. W konsekwencji organ I instancji decyzją z dnia 9 lutego 2010 r. nakazał A. K. rozbiórkę ogrodzenia na działce nr [...] AM-18. Od tej decyzji, odwołali się – E. K. i A. K. Zdaniem skarżących obiekt budowlany (nazywany w odwołaniach ,,urządzeniem") w istocie nie jest ogrodzeniem w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego oraz nie znajduje się od strony miejsca publicznego. Decyzją NR [...], z dnia 31 marca 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k p a po rozpatrzeniu odwołania E. K. i A. K. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że jakkolwiek podniesione w odwołaniu zarzuty są chybione w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, tym niemniej zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego w związku z okolicznościami, które organ wziął pod uwagę z urzędu. W pierwszej kolejności organ wskazuje, odnosząc się tym samym do argumentów podniesionych w odwołaniu, że zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych. Skoro więc droga dojazdowa stanowi własność gminy i jest jednocześnie ogólnodostępna droga wewnętrzna z której mogą korzystać wszyscy, którym jest potrzebne dojście do usytuowanych w jej pobliżu nieruchomości, to należy ją uznać za "inne miejsce publiczne" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w związku z czym budowa ogrodzenia od strony takiej drogi wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Jednocześnie organ wskazuje, że poza zainteresowaniem organów nadzoru budowlanego pozostają względy, jakimi kierował się inwestor przy wznoszeniu spornego obiektu. Istotne jest jedynie to, że roboty budowlane powstały w sposób samowolny, tj. bez wymaganego zgłoszenia. Niemniej jednak, pomimo faktu, iż organ I instancji wdrożył prawidłową procedurę legalizacyjną, która ma zastosowanie w przypadku budowy obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia, to zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej (w szczególności art. 107 § 3 Kpa), a jej wykonanie nie doprowadzi robot budowlanych do stanu zgodnego z przepisami prawa. Z art. 107 § 3 kpa wynika, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Pominięcie w uzasadnieniu okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłanki do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 107 Kpa zalicza do części składowych decyzji m. in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną część decyzji-- i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Dlatego obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej dyspozycji, co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 Kpa (zasada udzielenia informacji) oraz art. 11 kpa (zasada przekonywania, czyli wyjaśnienia stronie ,,zasadności przestanek" rozstrzygnięcia). Chodzi zatem także o wytłumaczenie się, dlaczego organ administracyjny dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń lub dlaczego uznał go za niewłaściwy (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 1984 r. sygn. akt SA/Po 1122/93, GAP 1986, nr4, s. 45 oraz wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983r, sygn., akt ISA 178/83, ONSA, nr1,poz. 51). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż jak ustalił w trakcie postępowania organ I instancji, A. K. w ramach jednego procesu inwestycyjnego wykonał w grudniu 2008 r. na dwóch działkach - nr [...] (będącej własnością inwestora) oraz nr [...] (stanowiącej własność Gminy W.) ogrodzenie na słupach stalowych bez wymaganego prawem zgłoszenia. Z przekazanych wraz z odwołaniem akt sprawy wynika, iż mamy do czynienia z jednym obiektem budowlanym znajdującym się na dwóch działkach. Niniejsze potwierdza w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organ I instancji. Zaskarżoną obecnie decyzją PINB dla miasta W. nakazał A. K. rozbiórkę ogrodzenia na działce nr [...] AM-18, obręb [...] przy drodze osiedlowej - ul. P. we W. Z uzasadnienia decyzji w żaden sposób nie wynika, dlaczego organ I instancji przedmiotem postępowania uczynił jedynie część spornego obiektu, a także dlaczego poza swoim zainteresowaniem pozostawił część ogrodzenia usytuowaną w pasie drogowym (z akt sprawy nie wynika, czy w odniesieniu do części usytuowanej na działce nr [...] organ I instancji prowadzi odrębne postępowanie administracyjne). Jeżeli intencją organu stopnia powiatowego było wydanie odrębnych decyzji w odniesieniu do części ogrodzenia znajdującej się wyłącznie na działce A. K. oraz do części usytuowanej na gruncie należącym do Gminy W., to, po pierwsze, powinien był to uczynić w ramach jednego postępowania administracyjnego, a po drugie, zgodnie z art. 9 Kpa, powinien był swój zamiar ,,zakomunikować" stronom w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Braki we wskazanym zakresie powodują, iż obecnie podjęta decyzja jest rozstrzygnięciem wadliwym. Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do sadu administracyjnego złożyła E. K. Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonej decyzji zarzuciła rażącą obrazę przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 30 ust 1 pkt 3 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. poz. 156 Nr 1118 ze zm.), będącą konsekwencją jego niewłaściwej wykładni i polegającą na:- bezpodstawnym uznaniu, że urządzenie służące ograniczeniu dostępu osób niepowołanych do nieruchomości skarżącego posadowione w całości na jego nieruchomości jest ogrodzeniem w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane; zaniechaniu wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i nie zebraniu całości materiału dowodowego w sprawie, rażącą. obrazę przepisów postępowania tj art. 28 k.p.a. poprzez uznanie za stronę osoby która nie jest stroną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze opisane uchybienia przepisom prawa materialnego i przepisom postępowania skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Na uzasadnienie podano, że jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Organ I Instancji, w wyniku postępowania wszczętego na skutek zawiadomienia złożonego przez M. P. stwierdził, ze inwestor A. K. wybudował niezgodnie z przepisami Prawa Budowlanego ogrodzenie bez dokonania wymaganego zgłoszenia. Decyzja Organu I Instancji była w ocenie skarżącego błędna, gdyż została oparta na fałszywych przesłankach. Od decyzji organu I Instancji odwołali się E. K. i A.K.. Organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu I Instancji, jednakże dokonał tego na podstawie zupełnie innych przesłanek niż wskazane w odwołaniu złożonym przez E. K.. Organ odwoławczy nie wziął pod uwagę podnoszonych przez składających odwołanie zarzutów, że, wbrew opinii organu I instancji, urządzenie znajdujące się na działce inwestora nie jest ogrodzeniem w myśl przepisów Prawa Budowlanego, a także, że nawet gdyby przyjąć, że jest to ogrodzenie w rozumieniu tych przepisów to nie znajduje od strony drogi, ulicy, placu, torów kolejowych i innych miejsc publicznych, a tylko w tych przypadkach ustawa Prawo Budowlane nakłada na Inwestora obowiązek zawiadomienia organu o budowie ogrodzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że przyczyną uchylenia decyzji organu I Instancji jest jedynie to, że odnosi się ona tylko do działki [...] AM-18, nie obejmuje zaś działki [...]. Nie odniósł się tym samym w żaden sposób do wskazywanych faktów, że instalacja, której rozbiórkę nakazał organ I Instancji nie stanowi ogrodzenia w rozumieniu prawa budowlanego. Ponadto należy podnieść, że przedmiotowa instalacja posadowiona na działce [...] nie odgradza tej działki od jakiejkolwiek innej, nie stanowiącej własności A. K. Organ nie odniósł się tym samym do faktu, że po obu stronach instalacji posadowionej na działce [...] (co było wyłącznie przedmiotem zaskarżonej decyzji) znajduje się działka stanowiąca własność A. K. w związku z czym nie można uznać że odgradza ona jedną nieruchomość od "innych" nieruchomości czyli jest w sensie logicznym ogrodzeniem. Jednocześnie, organ odwoławczy nie odniósł się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez uznanie za stronę osoby która nie jest stroną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, którego przejawem było dopuszczenie do udziału w postępowaniu M. P. i M. P.. Osoby te nie spełniają przesłanek określonych w art. 28 kpa, które mogłyby przemawiać za uznaniem ich za mogących być stroną w sprawie. M. i M. P. nie posiadają w ocenie składającego skargę żadnego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Na wstępie należy podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "u.p.p.s.a."), obowiązany jest skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza, i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 § 1 lub art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Biorąc pod uwagę wskazane kryteria Sąd uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W pierwszej kolejności należy bowiem wskazać, że zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, to na organie ciąży procesowy obowiązek ustalenia pełnego kręgu podmiotów, którym w danym stanie faktycznym i prawnym przysługuje przymiot strony toczącego się przed tym organem postępowania (por. wyrok NSA z 26 czerwca 1998 r. I SA/Lu 684/97, LEX nr 34726, w uzasadnieniu którego wskazano, że "organ administracji państwowej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Organ, wszczynając postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, obowiązany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 kpa, stronami w sprawie". Mając tę okoliczność na względzie organ odwoławczy, po stwierdzeniu, że akta organu pierwszej instancji wskazują na możliwość prowadzenia przez tenże organ postępowania pominięciem podmiotu lub podmiotów mających w sprawie interes prawny nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia, niż uchylenie zakwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Tylko bowiem udział strony w postępowaniu już przed organem pierwszej instancji daje gwarancję zachowania pełni gwarancji procesowych dla tego podmiotu. Z drugiej zaś strony takie rozstrzygnięcie pozwoli skarżącemu, w toku postępowania przed powiatowym inspektorem nadzoru budowlanego wskazywać, jaki jego zdaniem) jest właściwy krąg stron w prowadzonym postępowaniu. Dodatkowo należy podnieść, że wobec powrotu sprawy do organu pierwszej instancji wszyscy uczestnicy postępowania (w tym także skarżąca) będą mogli podnosić argumenty w sprawie i składać wnioski dowodowe. Inaczej mówiąc, ponowie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji będzie zobowiązany także ustalić, zgodnie z wnioskiem skargi czy M. i M. P. posiadają istotnie przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Krąg stron postępowania zostanie prawidłowo określony dopiero gdy organ ustali, zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji organu drugiej instancji, szczegółowo zakres kontrolowanej inwestycji. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem dokument, z treści którego wynika, że inwestycja obejmuje działkę inwestora i działkę Gminy W., w dodatku w pasie drogowym. Nadto z akt administracyjnych pierwszej instancji (zdaniem sądu) nie wynika z jakiej przyczyny organ uznał za stronę M. P.. Z dokumentu "internetowe mapy systemu informacji przestrzennej W." zdaje się wynikać, że osoba ta ma jakiś tytuł prawny do działki [...](P. [...]), ale forma tego dokumentu nie pozwala sądowi zweryfikować tej okoliczności. Nadto organ nie wyjaśnił także jaki jest ewentualny związek tego faktu z kontrolowaną inwestycją. Przechodząc do zarzutów skargi należy wskazać, że świetle prawa budowlanego, dokładnie art. 3 ust. 9 (stanowiącego słowniczek do ustawy) ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach budowlanych - należy przez to rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Jednakże ustawodawca wskazuje dalej, że budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. (art. 30 ust. 1 pkt 3). W konsekwencji należy podnieść, że dopiero prawidłowe ustalenie jak przebiega i co grodzi cała inwestycja udzieli odpowiedzi na pytanie, po pierwsze kto ma interes prawny w toczącym się postępowaniu, a po drugie czy i w jakim zakresie wzniesione urządzenie budowlane podlega rygorom tejże ustawy. Reasumując, skarga podlega oddaleniu, po myśli art. 151 ppsa.