IV SA/Wa 682/10

Dnia 3 sierpnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska, Sędziowie Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędzia WSA Danuta Dopierała (spr.), Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2010 roku sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] uchylająca, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [(t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej jako: "k.p.a.")] decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przedstawiło dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje: Wnioskiem z dnia 30 lipca 2007 r. K. Sp z o.o. z siedzibą w R. wystąpiła do Prezydenta W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych z częścią biurowo-usługową, garażem podziemnym, zagospodarowaniem i infrastrukturą na działce ew. nr [...], [...], [...] oraz fragmentach działek nr ewid. [...], [...], [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. na terenie M.. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Prezydent W., powołując w podstawie prawnej art. 104 i 105 § 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p."] umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Prezydent W. udzielił pozwolenia na budowę i zatwierdził projekt budowlany dla E. Sp. z o.o. w W. dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkalnej z funkcją biurowo-usługową i garażem podziemnym wraz z elementami zagospodarowania terenu, kategoria obiektu XIII, na działkach nr [...], [...], [...] i części działki nr [...] znajdujących się w obrębie [...] przy ul. [...] w W.. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] maja 2009 r. W związku z powyższym, zdaniem organu, postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Odwołanie od powyższej decyzji złożył, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, M. B. podnosząc, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa bowiem nie został on uznany za stronę tego postępowania i w konsekwencji nie brał w nim udziału. Jednocześnie zauważył, iż w sprawie pozwolenia na budowę zostały złożone wnioski o wznowienie postępowania oraz o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało w pierwszej kolejności, że podstawę umorzenia postępowania przez organ pierwszej instancji stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Owa "bezprzedmiotowość postępowania" - zgodnie z poglądami doktryny - to brak przedmiotu postępowania, a więc sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Zatem postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji - albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania. W świetle powyższego, w ocenie Kolegium, nie można podzielić stanowiska organu pierwszej instancji, że wydanie ostatecznego pozwolenia na budowę innemu inwestorowi na przedsięwzięcie, w stosunku do którego toczy się postępowanie o wydanie warunków zabudowy (obie decyzje obejmują działki nr 10, 11 i 12), stanowi podstawę do uznania, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania w rozpatrywanej sprawie mogłoby bowiem nastąpić, gdyby sprawa utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku jej prowadzenia. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla innego inwestora może jedynie stanowić podstawę do wygaszenia już wydanej decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 65 ust. 1 u.p.z.p. Stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., a zatem gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo leży to w interesie społecznym lub w interesie strony (art. 65 ust. 3 u.p.z.p.). Spełnienie wskazanych przesłanek podlega każdorazowej ocenie organu w konkretnej sprawie administracyjnej. Końcowo Kolegium zauważyło, iż inwestor, który uzyskał pozwolenie na budowę może go z różnych względów nie zrealizować, co nie spowoduje "skonsumowania" decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie której uzyskano pozwolenie na budowę. Brak będzie tym samym podstawy do wygaszenia innej decyzji o warunkach zabudowy wydanej na ten sam teren. Zatem w przypadku, gdy nie są ostatecznie znane losy postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę (gdy zostały złożone wnioski o stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji bądź o stwierdzenie jej nieważności), przedwczesnym i niezasadnym byłoby umarzanie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Dopiero po wydaniu takiej decyzji organ ma podstawę prawną by rozważać, ćzy przedmiotową decyzję należy wygasić, czy też nie. W skardze na powyższą decyzję E. Sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: * art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest podstawą wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy z treści ww. przepisu wynika, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę, * art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla E. Sp. z o.o. nie jest tożsame z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy dla K. Sp. z o.o., a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że postępowanie administracyjne dotyczące wydania decyzji o warunkach zabudowy dla K. Sp. z o.o. nie może podlegać umorzeniu jako bezprzedmiotowe, * art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak spójności między sentencją decyzji a jej uzasadnieniem, * art. 8 k.p.a. polegające na niedokładnym zbadaniu okoliczności sprawy oraz nieuwzględnieniu przy wydanej decyzji słusznego interesu skarżącej. W motywach skargi skarżąca podniosła w szczególności, iż w świetle art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie pozwolenia na budowę dla określonego podmiotu stanowi przesłankę wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla innych podmiotów albo przesłankę bezprzedmiotowości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla podmiotów, których wnioski nie zostały rozpoznane do dnia wydania pozwolenia na budowę. Powyższy przepis nie uzależnia podstaw wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy od jakichkolwiek innych okoliczności, w szczególności od rozpoczęcia lub zakończenia budowy przez podmiot, który uzyskał pozwolenie na budowę. Odmienny pogląd Kolegium w odnośnym zakresie nie znajduje żadnych podstaw prawnych. W świetle powyższego, zdaniem skarżącej, błędna i dość zaskakująca jest interpretacja Kolegium jakoby przedwczesnym i niezasadnym było umarzanie postępowania o wydanie warunków zabudowy w przypadku, gdy "nie są ostatecznie znane losy postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę". Zaakceptowanie tego poglądu prowadziłoby do niepewności obrotu prawnego i znacząco godziłoby w realizację inwestycji określoną pozwoleniem na budowę. Końcowo skarżąca podniosła, iż wobec uzyskania przez nią w dniu 16 kwietnia 2009 r. pozwolenia na budowę dotyczącego działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] oraz części działki nr [...], zaistniała bezprzedmiotowość postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z wniosku Spółki K.. Zmieniły się bowiem okoliczności prawne względem wniosku tej spółki. W rezultacie organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał umorzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Decyzja ta była wyrazem słusznie dostrzeżonej bezprzedmiotowości dalszego postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazało, iż kwestia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 65 u.p.z.p. jest całkowicie niezależna od kwestii umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Nawet bardzo prawdopodobne zaistnienie przesłanek wygaśnięcia decyzji nie skutkuje automatycznie bezprzedmiotowością dopiero wszczętego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tego samego terenu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Prezydent W. , na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy z wniosku K. Sp. z o.o. wobec oświadczenia Spółki zawartego w piśmie z dnia 31 marca 2010 r., iż - wobec wydania pozwolenia na budowę dla E. Sp. z o.o. - kontynuowanie przedmiotowego postępowania nie jest celowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a."], sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Kierując się ww. przesłankami Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2010 r. jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast w przypadku braku planu miejscowego określenie sposobu zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Nadto na mocy art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Zgodnie z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy (...). Dopuszczalne jest tym samym toczenie się równolegle kilku postępowań odnośnie do tego samego terenu i - w konsekwencji - wydanie decyzji dotyczącej tego samego rodzaju inwestycji wielu wnioskodawcom. Powyższe rozwiązanie wiąże się z faktem, iż adresat ww. decyzji nie musi legitymować się prawem do nieruchomości. Decyzja stwierdza bowiem dopuszczalność zamierzenia inwestycyjnego, nie przesądza natomiast o możliwości realizacji inwestycji. Prawo do dysponowania nieruchomością badane jest dopiero przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi podstawę ubiegania się o pozwolenie na budowę dla określonej inwestycji, przy czym w myśl art. 65 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.p.z.p. w sytuacji, gdy jeden z wnioskodawców uzyska pozwolenie na budowę organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, stwierdza jej wygaśnięcie. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Uzyskanie pozwolenia na budowę oznacza, że wnioskodawca wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nadto uzyskał prawo do prowadzenia robót budowlanych na danym terenie. Okoliczności te powodują, że decyzje o warunkach zabudowy wydane na rzecz innych wnioskodawców dla tego samego obszaru stają się bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 659/08, LEX nr 555284). Bezprzedmiotowość oznacza, że umieszczone w treści decyzji rozstrzygnięcia tracą rację bytu z powodu braku możliwości starań o pozwolenie na budowę na podstawie tych decyzji. Bezprzedmiotowe stają się również postępowania wszczęte w celu wydania decyzji ustalających warunki zabudowy dla innych wnioskodawców, niezakończone do dnia wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym wypadku bezprzedmiotowość należy odnieść do samego faktu prowadzenia postępowania, którego zakończenie (wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy) byłoby równoznaczne z niemożnością realizacji określonych w niej praw i obowiązków z ww. powodu. Z tą ostatnią sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej, w której - w toku postępowania prowadzonego z wniosku K. Sp. z o.o. o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy - wydana została ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, dla inwestycji obejmującej ten sam obszar, na rzecz skarżącej – E. Sp. z o.o. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, Prezydent W. prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zasadnie uznał, iż - jako bezprzedmiotowe - podlega ono umorzeniu na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Odmienne w tym względzie stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu, nie zasługuje na aprobatę. Wskazać należy, że wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dla skarżącej spowodowało ukształtowanie nowego stanu prawnego, mającego zasadniczy wpływ na toczące się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Postępowanie to stało się bezprzedmiotowe wobec braku możliwości starań o pozwolenie na budowę w przypadku ewentualnego wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawie. Powyższej oceny nie zmienia podnoszony przez Kolegium argument dotyczący "przedwczesnego umorzenia postępowania o wydanie warunków zabudowy w sytuacji, gdy nie są znane ostatecznie losy postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę". Ani brak realizacji inwestycji objętej pozwoleniem na budowę w dacie wydania zaskarżonej decyzji, ani też okoliczność wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności (wznowienia postępowania) decyzji o pozwoleniu na budowę nie oznacza, że skarżący nie uzyskał prawa do dysponowania terenem objętym wnioskiem oraz do prowadzenia robót budowlanych na danym terenie. To z kolei, jak już wskazano powyżej, skutkuje bezprzedmiotowością postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i winno prowadzić do umorzenia postępowania. Końcowo Sąd zauważa, że rozstrzygnięciu podjętemu przez organ pierwszej instancji nie można odmówić racjonalności w kontekście perspektywy prowadzenia kosztownego w istocie postępowania, którego zakończenie w formie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy prowadziłoby do konieczności wygaszenia tejże decyzji zgodnie z art. 65 u.p.z.p. Brak celowości kontynuowania przedmiotowego postępowania - wskazany przez samego wnioskodawcę w piśmie z dnia 31 marca 2010 r. - stanowił właśnie podstawę do jego umorzenia decyzją Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. Na marginesie wskazać należy, że brak jest podstaw do uznania, iż zasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak spójności między sentencją a uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. W istocie, w uzasadnieniu decyzji zawarto stwierdzenie, że "odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie", jednak w świetle nie budzącej wątpliwości treści tak sentencji, jak i pozostałej części uzasadnienia decyzji, użycie słowa "nie" w cytowanym zdaniu należy uznać za zwykłą omyłkę pisarską. Powyższe nie miało zresztą wpływu na wskazaną wyżej ocenę zaskarżonej decyzji dokonaną przez Sąd. Konkludując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wymienionych powyżej przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze będzie miało na względzie ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym wyroku. Jednocześnie uwzględni nowe okoliczności faktyczne zaistniałe po dacie wydania zaskarżonej decyzji, wynikające z decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego.