VII SA/Wa 1015/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Z. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala Przedmiotem skargi wniesionej przez Z. [...] Spółkę z o.o. w W. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2010 r. o nr [...] utrzymujące w mocy -w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z [...] stycznia 2010 r. nr [...] o nałożeniu na skarżącą Spółkę grzywny w celu przymuszenia. W związku z niewykonaniem przez Z. [...] Spółkę z o.o. w W. obowiązku określonego w ostatecznej (i pozostającej w obrocie prawnym) decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. nr [...] z [...] grudnia 2005 r., organ nadzoru budowlanego działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przeprowadził postępowanie celem wyegzekwowania tego obowiązku. W dniu [...] maja 2008 r. skierował do podmiotu zobowiązanego upomnienie wzywając do wykonania ww. decyzji z [...] grudnia 2005 r., którą to nakazano [...] Z. [...] Spółce z o.o. w W. (poprzednikowi prawnemu skarżącej Spółki), dokonanie rozbiórki budynku mieszkalnego o wymiarach 6,80 m x 9,00 m, samowolnie dobudowanego do tymczasowego budynku magazynowego przy ul. S. [...] w W. Następnie, w dniu [...] listopada 2009 r. organ nadzoru budowlanego (działając jako organ egzekucyjny), wystawił na Z. [...] Spółkę z o.o. w W. tytuł wykonawczy nr [...], którego doręczenie zobowiązanej Spółce nastąpiło w dniu 2 grudnia 2009 r. i wszczęło postępowanie egzekucyjne. I dalej, w dniu [...] stycznia 2010 r. pracownik PINB W. dokonał czynności kontrolnych, w wyniku których ustalono, że wymagany obowiązek nie został wykonany. Wobec powyższego, postanowieniem z [...] stycznia 2010 r. nr [...] -na podstawie art. 119 § 1 i art. 121 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył na skarżącą Spółkę jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 46.303,92 zł i wezwał do jej uiszczenia oraz do wykonania obowiązku wymienionego w ww. tytule wykonawczym (w którym to jako podstawa prawna obowiązku wskazana została podana powyżej decyzja z [...] grudnia 2005 r.). W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia zarzucając naruszenie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz przepisów postępowania administracyjnego i prawa materialnego. W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia wskazała, iż od wielu lat (bo od 1991 r.), prowadzi postępowanie zmierzające do odzyskania posiadania nieruchomości, na której zlokalizowany jest budynek objęty nakazem rozbiórki, a która obecnie znajduje się w bezprawnym posiadaniu J. S., co uniemożliwia wykonanie decyzji z [...] grudnia 2005 r. Powołała m.in. wyrok z [...] kwietnia 1996 r. Sądu Wojewódzkiego w [...], którym nakazano J. S., aby wydał Spółce stanowiącą jej własność nieruchomość. W kontekście powyższego skarżąca Spółka podniosła, iż organ orzekając o grzywnie w celu przymuszenia nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy. Z okoliczności tych wynika zaś, że wypełnienie przez Spółkę obowiązku rozbiórki budynku, w którym mieszka i jest zameldowany J. S., do czasu odzyskania władania nad zajmowaną przez niego bezprawnie nieruchomością jest niewykonalne. Tymczasem wbrew temu, zastosowano wobec skarżącej środek egzekucyjny. Nadto, skarżąca zarzuciła, iż zastrzeżenia budzi sama treść zaskarżonego postanowienia. Rozwijając ten zarzut Spółka wskazała, że w postanowieniu nie określono terminu, w jakim obowiązek określony w tytule wykonawczym winien być wykonany. Podano jedynie, że winno to nastąpić w trybie natychmiastowym. Zarzuciła więc naruszenie art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżąca spółka zarzuciła także naruszenie art. 7 § 2 tej ustawy oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewykazanie, że zastosowany środek egzekucyjny jest najmniej uciążliwy dla podmiotu zobowiązanego. Po rozpatrzeniu zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] kwietnia 2010 r. wydał postanowienie, którym utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, iż organ powiatowy prawidłowo przeprowadził postępowanie egzekucyjne, a wydane przez ten organ postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było zasadne. Wskazał na treść art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i nie stwierdził w tym zakresie żądnych nieprawidłowości. Wskazał również na art. 121 § 5 tej ustawy wyjaśniając, iż kwota grzywny została wyliczona w oparciu o ten przepis i z zachowaniem wskazań tego unormowania. Następnie podał, że zobowiązana Spółka pomimo upływu przeszło czteroletniego terminu od dnia wydania egzekwowanej decyzji, nie podjęła żadnych działań celem realizacji nałożonego obowiązku. Odpowiadając na argumenty podniesione w zażaleniu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w myśl art. 29 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W związku z powyższym organ II instancji nie może na etapie postępowania egzekucyjnego odnieść się do zarzutów merytorycznych dotyczących ostatecznej decyzji PINB W. z [...] grudnia 2005 r., zwłaszcza że strona skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej prawa do wniesienia odwołania od tej decyzji. Na koniec [...]WINB wskazał na art. 125 § 1 i art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracj i zauważył, że w przypadku wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym orzeczona grzywna może ulec albo umorzeniu albo zwrotowi w całości lub w części. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie z [...] kwietnia 2010 r. skarżąca Spółka wnosząc o uchylenie skarżonego rozstrzygnięcia zarzuciła: -naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107, art. 124 i art. 126 k.p.a. oraz -art. 7 § 2, art. 29 § 1, art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy z którego wynika, że niemożliwe jest obecnie wypełnienie obowiązku rozbiórki budynku, w którym bezprawnie mieszka J. S. W stosunku do J. S. nadal prowadzone jest postępowanie windykacyjne i dopóki Spółka nie zostanie wprowadzona w posiadanie nieruchomości przy ul. S. [...] w W., to podjęcie nakazanych prac rozbiórkowych budynku samowolnie dobudowanego przez ww. osobę będzie niemożliwe. Zdaniem skarżącej, organ egzekucyjny w ramach badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej w oparciu o art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji winien wychwycić aktualną bezprzedmiotowość egzekucji, wynikającą z powyżej przywołanych okoliczności. Jednocześnie skarżąca wskazała na to, że nie uchyla się od obciążającego ją obowiązku, ale tego obowiązku w chwili obecnej wykonać nie może. Aby wykonać ten obowiązek musi najpierw odzyskać władztwo nad nieruchomością, stanowiącą jej własność. Na koniec skarżąca wskazała, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ nie tylko nie odniósł się do argumentacji zawartej w zażaleniu, ale także nie wskazał, dlaczego za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjny w administracji, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Sąd kontrolował postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2010 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z [...] stycznia 2010 r., nakładające na skarżącą Spółkę grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 46.303,92 zł, z powodu uchylania się przez Spółkę od obowiązku określonego w tytule wykonawczym z [...] listopada 2009 r., tj. rozbiórki budynku mieszkalnego samowolnie dobudowanego do tymczasowego budynku magazynowego przy ul. S. [...] w W. Obowiązek określony w ww. tytule wykonawczym wynikał z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z [...] grudnia 2005 r. nr [...]. Od decyzji tej, doręczonej skarżącej Spółce 19 grudnia 2005 r., zobowiązana nie wniosła środka zaskarżenia. Trzeba zaś zauważyć (z uwagi na treść skargi oraz zażalenia wniesionego w sprawie), że już w dacie wydania tego rozstrzygnięcia Spółka nie była -jak wynika z jej pism- w posiadaniu nieruchomości, na której znajduje się samowolnie dobudowany budynek. Nie była też -jak podnosi w swoich pismach- sprawcą tej samowoli. Z uwagi nie niewykonanie decyzji z [...] grudnia 2005 r. pozostającej w obrocie prawnym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. -będący w sprawie zarówno wierzycielem jak i organem egzekucyjnym- miał podstawy do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Postępowanie to -w ocenie Sądu- zostało wszczęte prawidłowo, przy zachowaniu wszystkich wymogów wnikających z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W dniu [...] maja 2008 r. zostało skierowane do skarżącej Spółki upomnienie wzywające do wykonania obowiązku określonego w ww. orzeczeniu z [...] grudnia 2005 r., doręczone zobowiązanej w dniu 28 maja 2008 r. Następnie, w dniu [...] listopada 2009 r. został wystawiony tytuł wykonawczy spełniający wymogi art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odpis tego tytułu został doręczony skarżącej w dniu 2 grudnia 2009 r. i z tą chwilą, zgodnie z art. 26 § 5 ww. ustawy, nastąpiło wszczęcie egzekucji administracyjnej w sprawie. Jednocześnie należy w tym miejscu zaznaczyć, że tytuł wykonawczy zawierał m.in. pouczenie o możliwości zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego ze wskazaniem, że podstawą zarzutu może być (m.in.) niewykonalność obowiązku. Z tego uprawnienia -przewidzianego w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji- skarżąca nie skorzystała, co potwierdził do protokołu rozprawy w dniu 3 sierpnia 2010 r. pełnomocnik Spółki. W prawidłowo wszczętym postępowaniu egzekucyjnym, w razie uchylania się zobowiązanej od wykonania obowiązku, organ obowiązany był podjąć czynności zmierzające do zastosowania środka egzekucyjnego. Stanowi o tym wyraźnie art. 6 § 1 ustawy egzekucyjnej. W dniu 5 stycznia 2010 r. przeprowadzone zostały oględziny nieruchomości przy ul. S. [...] w W. w sprawie wykonania decyzji z [...] grudnia 2005 r. W wyniku tych oględzin ustalono, że obowiązek rozbiórki obciążający skarżącą nie został nadal wykonany. Tym samym organ egzekucyjny obowiązany był zastosować jeden z możliwych do zastosowania w okolicznościach sprawy i przewidzianych prawem środków egzekucyjnych. Dokonując wyboru środka egzekucyjnego i kierując się przy tym art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny orzekł o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Postanowienie z [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia zostało wydane w oparciu o art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Wysokość grzywny została ustalona w oparciu o art. 121 § 5 cytowanej ustawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając ponownie w sprawie -na skutek wniesionego zażalenia Spółki- słusznie uznał, iż rozstrzygnięcie PINB W. z [...] stycznia 2010 r. jest prawidłowe. Przede wszystkim trzeba zaznaczyć, iż organ odwoławczy zasadnie przyjął, że postanowienie to zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten wymaga m.in., aby postanowienie o nałożeniu grzywny zawierało wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu. W postanowieniu z [...] stycznia 2010 r. takie wezwanie zostało zawarte. Wskazano także, że wykonanie ww. obowiązku winno nastąpić w trybie natychmiastowym. Tym samym -w ocenie Sądu- nie można przyjąć, iż omawiane postanowienie zawiera braki w ww. zakresie, tj. nie określa terminu wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. W ocenie Sądu, pojęcie "w trybie natychmiastowym" należy rozumieć jako "bez zbędnej zwłoki". Przyjęcie zaś takiego określenia terminu wykonania obowiązku nie może być traktowane jako brak tego elementu w ogóle. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wprawdzie, rację ma skarżąca, że w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego tego zarzutu nie uwzględnił. Z tego też powodu można zarzucić [...]WINB naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Niemniej z w powyżej przedstawionych względów naruszenie to nie miało -w ocenie Sądu- istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie mogłoby czynić skargę zasadną. Następnie, trzeba wskazać, że w postanowieniu prawidłowo, bo zgodnie z § 5 art. 121 ww. ustawy wyliczono wysokość orzeczonej grzywny. Prawidłowo też, bo stosownie do treści art. 122 § 3 ustawy egzekucyjnej, zawarto pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie oraz zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34). Na podstawie art. 33 pkt 5 ustawy postępowaniu egzekucyjnym w administracji zobowiązanej przysługiwało więc zgłoszenie zarzutu polegającego na niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Trzeba zaś zauważyć, iż do niewykonalności obowiązku, sprowadzają się w istocie twierdzenia skarżącej prezentowane w postępowaniu administracyjnym oraz w skardze. W postępowaniu dotyczącym grzywny w celu przymuszenia (a więc zastosowania środka egzekucyjnego), nie mogły być one uwzględnione. Natomiast niewątpliwie mogły być one zgłoszone w trybie przewidzianym w art. 33 ustawy egzekucyjnej. Z takiego jednak środka zaskarżenia skarżąca na żadnym etapie postępowania egzekucyjnego nie korzystała, pomimo iż była prawidłowo o swoich uprawnienia pouczana. Jednocześnie trzeba zauważyć, iż te okoliczności, które były konieczne do prawidłowego zastosowania środka egzekucyjnego i wydania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia I instancji, zostały wzięte pod uwagę. Organ egzekucyjny obowiązany był na tym etapie zbadać, czy postępowanie egzekucyjne zostało prawidłowo wszczęte oraz, czy obowiązek określony w tytule wykonawczym został wykonany, a także, który z możliwych do zastosowania w sprawie środków egzekucyjnych jest najbardziej adekwatny do sytuacji (tj. prowadzący do wykonania obowiązku a jednocześnie najmniej uciążliwy dla strony zobowiązanej – art. 7 § 2). Natomiast te okoliczności faktyczne przytaczane szeroko przez skarżącą, mające na celu podważenie decyzji z [...] grudnia 2005 r. (z której wynika obowiązek obciążający skarżącą), czy wykazanie niewykonalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym, na tym etapie i w tym trybie nie mogły spowodować zamierzonego skutku. Trudno więc w takiej sytuacji zarzucić organom orzekającym w kontrolowanym postępowaniu nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i naruszenie przepisów procesowych w tym zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 29 ust. 1 ustawy egzekucyjnej. W ocenie Sądu, [...]WINB -odpowiadając na argumenty skarżącej w powyżej przedstawionym zakresie- słusznie wskazał na uprawnienia jakie daje organowi egzekucyjnemu ww. przepis prawa materialnego. Słusznie też zauważył, że z uwagi na brzmienie tego przepisu, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, i bada jedynie sprawę dopuszczalności egzekucji pod względem formalnym. W tym zaś zakresie [...]WINB nie stwierdził żadnych nieprawidłowości, czemu dał wyraz w uzasadnieniu postanowienia. Dalej, trzeba wyraźnie zaznaczyć, iż grzywna w celu przymuszenia w okolicznościach niniejszej sprawy (dotyczącej wyegzekwowania wykonania nałożonych robót rozbiórkowych), jest środkiem egzekucyjnym łagodniejszym od wykonania zastępczego. Trzeba mieć bowiem na względzie, iż w przypadku orzeczenia o wykonaniu zastępczym (postanowieniem ostatecznym), skarżąca byłaby nieodwracalnie narażona na koszty związane z realizacją tego środka, o czym stanowi art. 133 ustawy egzekucyjnej. W przypadku zaś grzywny w celu przymuszenia możliwe jest jej umorzenie albo zwrot w całości lub w części, w sytuacji gdy dojdzie do wykonania obowiązku. Możliwość taką przewidują przepisy art. 125 i art. 126 ww. ustawy, słusznie wskazane przez organ odwoławczy w kontekście zarzutu zażalenia dotyczącego naruszenia art. 7 § 2 tej ustawy. Konkludując, Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia. W ocenie Sądu, postępowanie egzekucyjne zostało prawidłowo wszczęte, a organ egzekucyjny miał wszelkie podstawy prawne do orzeczenia grzywny w celu przymuszenia. Nie naruszył przy tym ani przepisów postępowania administracyjnego, ani też przepisów prawa materialnego, w tym art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyrażającej m.in. zasadę stosowania środka najmniej uciążliwego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.