II OSK 2496/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 325/10 w sprawie ze skargi J. T. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wybudowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. II OSK 2496 / 10 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. T. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] marca 2010 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach na wniosek J. i L. T. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego postawienia krzyża przydrożnego o konstrukcji drewnianej na terenie działki nr [...] w pasie nadbrzeżnym Jeziora [...] w miejscowości [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. organ na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) nałożył na [...] Stowarzyszenie im. [...] (zwane dalej Stowarzyszeniem) obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia określonych w nim dokumentów. Wobec niewykonania tego obowiązku decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. organ nakazał Stowarzyszeniu rozbiórkę obiektu. Decyzję tę uchylił Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2008 r. Skargę Stowarzyszenia na powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wyrokiem z dnia 20 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 901/08. W konsekwencji powyższych orzeczeń, organ I instancji, wszczął tryb legalizacyjny z art. 49b Prawa budowlanego i postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. nałożył na P. R. obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia określonych dokumentów. Wobec niewykonania tego obowiązku organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nakazał P. R. rozbiórkę krzyża. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. przez organ odwoławczy, a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskazując na prawomocny wyrok z dnia 20 maja 2009 r., organ podkreślił, że Sąd podzielił stanowisko organu, iż przedmiotowy krzyż zalicza się do obiektów małej architektury, a z uwagi na jego usytuowanie pomiędzy jeziorem, a drogą publiczną jego postawienie wymagało zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno- budowlanej. Postawienie krzyża bez wymaganego zgłoszenia stanowi podstawę do zastosowania procedury legalizacyjnej z art. 49b Prawa budowlanego. Wskazując zaś na art. 52 tej ustawy, Sąd podkreślił, że ustalenie, kto jest inwestorem obiektu lub jego właścicielem albo zarządcą jest okolicznością istotną w sprawie rozbiórki, a w dotychczasowym postępowaniu nie doszło do prawidłowego wyjaśnienia tej kwestii, przy czym za nietrafne uznał Sąd przesądzenie w decyzji z dnia [...] października 2008 r., że inwestorem tym jest P. R. W sytuacji, gdy nikt nie weźmie odpowiedzialności za postawienie krzyża i nikt nie przyzna się do jego własności, to w ocenie Sądu, przyjąć można, iż jest on własnością właściciela gruntu, na którym stoi, co umożliwi skierowanie nakazu rozbiórki do właściciela lub zarządcy gruntu. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji przeprowadził w dniu [...] listopada 2009 r. rozprawę administracyjną. Analizując całokształt materiału dowodowego organ stwierdził, że inwestorem zrealizowanych robót dotyczących postawienia krzyża przydrożnego jest Stowarzyszenie, które nie zgłosiło zamiaru jego budowy właściwemu organowi, a zatem roboty budowlane wykonało samowolnie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. na podstawie art. 49b Prawa Budowlanego organ nałożył na Stowarzyszenie obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni liczonych od dnia otrzymania postanowienia dokumentów niezbędnych do zakończenia trybu legalizacyjnego, tj. 1. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej przydrożnego krzyża, 2. w przypadku uzyskania ww. decyzji o warunkach zabudowy wykonanie rysunków krzyża wraz z określeniem rodzaju i zakresu wykonanych robót budowlanych oraz projektu zagospodarowania działki, 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stowarzyszenie złożyło dokumentację określoną w pkt 2 i 3 postanowienia, a także wniosek o przedłużenie terminu złożenia pozostałej dokumentacji do dnia 30 czerwca 2010 r. lub o zawieszenie postępowania w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 123 k.p.a. oraz art. 83 ust. 3 i art. 80 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego zawiesił postępowania administracyjnego w sprawie krzyża przydrożnego samowolnie posadowionego na działce do czasu rozpatrzenia zagadnienia wstępnego przez Wójta Gminy [...], tj. wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła J. T., kwestionując zasadność zawieszenia postępowania. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wskazując na treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz na fakt wystąpienia do Wójta Gminy [...] o wydanie warunków zabudowy dla działki nr [...] w związku z posadowionym na niej krzyżem i wszczęciem, ale niezakończeniem tego postępowania organ odwoławczy podkreślił, że Stowarzyszenie złożyło wniosek o zawieszenie postępowania przed upływem terminu wyznaczonego w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz złożyło dokumentację wymienioną w pkt 2 i 3 tego postanowienia. Zdaniem organu ostateczna decyzja o warunkach zabudowy ma istotne znaczenie. Skargę na powyższe postanowienie wniosła J. T., zarzucając organowi II instancji, że nie rozważył zarzutów zażalenia. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organy wadliwie uznały za wiarygodne oświadczenie prezesa Stowarzyszenia, iż posiada on prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając powyższą skargę uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd podkreślił niesporny fakt postawienia przedmiotowego krzyża bez wymaganego prawem zgłoszenia i wskazał na treść art. 49b ust. 1- 3 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym od dnia 29 września 2009 r., tj. od dnia opublikowania w Dzienniku Ustaw wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 września 2009r. nr P 46/08. Sąd pierwszej instancji uznał, że w trakcie postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 49b Prawa budowlanego w sytuacji, gdy inwestor wystąpił do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy organ prowadzący postępowanie w sprawie rozbiórki winien na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesić postępowanie uznając, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w trybie art. 49b Prawa budowlanego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Sąd podkreślił, że wydanie postanowienia z dnia [...] grudnia 2009 r. o nałożeniu obowiązków na Stowarzyszenie, po uprzednim ustaleniu zgodnie z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 maja 2009 r., iż to Stowarzyszenie jest inwestorem ww. obiektu, było dopuszczalne. Odnośnie kwestionowanego przez skarżącą oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, Sąd stwierdził, że obowiązek jego przedłożenia organowi wynika z art. 49 b ust. 2 pkt 1 w związku z art. art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Takie oświadczenie zostało przez Stowarzyszenie złożone. Powołano się w nim na zgodę Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2009r. i załączono pismo podpisane przez Wicemarszałka Województwa Pomorskiego o wyrażeniu zgody na wykorzystanie pasa nadbrzeżnego jeziora [...] działki nr [...] na zalegalizowanie tam krzyża. Zdaniem Sądu prowadząc postępowanie legalizacyjne organ administracji nie miał kompetencji, aby badać prawdziwość posiadanego oświadczenia w przedmiocie uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z przyczyn podnoszonych przez skarżącą, albowiem to Wójt Gminy [...] jako organ właściwy w prowadzonym postępowaniu w sprawie warunków zabudowy ustala, czy usytuowanie krzyża na przedmiotowej działce jest zgodne z obowiązującym prawem, po przeprowadzeniu postępowania określonego w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Ocenie Sądu podlegała natomiast ocena wydanego zaświadczenia pod kątem właściwości organu uprawnionego do jego wydania. Niespornym jest, że właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa. Działka ta znajduje się w pasie nadbrzeżnym jeziora [...] i zgodnie z ewidencją gruntów Starostwa kartuskiego stanowi wodę płynącą publiczną. Wody stanowiące własność Skarbu Państwa są wodami publicznymi. Prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa wykonuje marszałek województwa, jako zadanie z zakresu administracji rządowej wykonywane przez samorząd województwa. Przy czym grunty pokryte wodami powierzchniowymi śródlądowymi są to grunty tworzące dna i brzegi cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych, w granicach linii brzegu. Zatem w stosunku do działki, której dotyczy zaświadczenie i stanowiącej własność Skarbu Państwa, prawa właścicielskie wykonuje marszałek województwa - art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy i art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.- zwanej dalej Prawem wodnym). Z tej przyczyny był on organem właściwym do wydania zaświadczenia przedłożonego przez Stowarzyszenie. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwane dalej p.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. T., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 49b ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 11 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 14 ust. 3 Prawa wodnego. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie tego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów opłaty kancelaryjnej za uzasadnienie wyroku, wpisu sądowego od skargi kasacyjnej i kosztów wynagrodzenia radcy prawnego wraz z kosztami pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do tego, że w ocenie skarżącej organ bezzasadnie zawiesił postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego bez zgłoszenia, powołując się na przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 49b ust 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Stowarzyszenie występujące w sprawie nie złożyło oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie wnosiło o przedłużenie terminu do jego złożenia (zawieszenie postępowania). Organ nadzoru, a w następstwie również Sąd, błędnie zakwalifikował jako złożenie oświadczenia pismo zarządu województwa z dnia [...] kwietnia 2009 r., podpisane przez Wicemarszałka Województwa. Wskazując w tym zakresie na art. 11 ust. 1 pkt 4 oraz art. 14 Prawa wodnego, skarżąca uznała, że uprawnienia właścicielskie w stosunku do gruntów, o jakich mowa w art. 14 ust. 2 Prawa wodnego wykonuje marszałek województwa, a nie zarząd województwa. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosło [...] Stowarzyszenie im. [...] w S., wnosząc o jej oddalenie. Skarżąca w piśmie z dnia 22 listopada 2010 r. zakwestionowała stanowisko prezentowane w odpowiedzi na kasację przez uczestnika postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera takich podstaw, które pozwoliłyby na jej uwzględnienie. W związku z treścią skargi kasacyjnej, a w szczególności z uwagi na sposób jej sformułowania koniecznym jest wyjaśnienie, iż charakter prawny skargi kasacyjnej różni się w sposób zasadniczy od skargi na ostateczną decyzję administracyjną (postanowienie) wnoszonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Oznacza to związanie tego Sądu zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które winny dotyczyć ocenianego wyroku. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga, więc nie tylko ich określenia w samej skardze, ale stosownie do art. 176 p.p.s.a. w ogóle ich przytoczenia. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zdaniem strony skarżącej przez Sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych (por. uzasadnienie postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r. sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6-7, poz. 96). Tylko prawidłowe, zgodne z art. 176 p.p.s.a. opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przypomnieć trzeba, iż w myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszeniu prawa materialnego (pkt 1) oraz na podstawie naruszeniu przepisów postępowania (pkt 2). W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. strona może zarzucić naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Pierwsza z wymienionych form naruszenia polega na przyjęciu przez sąd wadliwego znaczenia przepisu prawa. Stawiając taki zarzut strona winna wskazać, jak przepis ten powinien być rozumiany i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji. Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu polega na wykazaniu, że ustalony stan faktyczny nie odpowiada stanowi hipotetycznemu, wskazanemu w zastosowanym przepisie. Z kolei w ramach przesłanki określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący musi powołać przepisy postępowania, którym uchybił Sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawionych wyżej wymogów niespełnia wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna. Autor rozpoznawanej kasacji ograniczył się, bowiem do wskazania jako jej podstawy zarzutu "naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 49b ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 11 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 14 ust. 3 Prawa wodnego". Odnosząc się do tak skonstruowanej podstawy kasacji stwierdzić trzeba, iż skarżony wyrok oparto na przepisie art. 151 p.p.s.a., tym samym nie było możliwe naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., którego to przepisu w sprawie nie stosowano, a zarzutu braku zastosowania tej normy, poprzez wskazanie, jakim normom procesowym uchybiono w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji w kasacji nie przedstawiono. Wymienione z kolei w kasacji przepisy "art. 49b ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego" oraz "art. 11 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 14 ust. 3 Prawa wodnego" stanowią normy prawa materialnego i ustrojowego. Tym samym nie można uchybienia tym przepisom wiązać z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. dotyczącym naruszenia przepisów procesowych. Zważywszy na to, że przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a., wobec tego brak sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, powoduje, że z uwagi na treść art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny. W okolicznościach niniejszej sprawy jest to o tyle znamienne, że podstawę kontroli Sądu pierwszej instancji stanowiło postanowienie organu oparte na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc normie prawnej, której w podstawie kasacji nie zarzucono naruszenia. Odnosząc się do kwestii przedstawionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzić trzeba, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 20 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 901/08 przesądził kwestię, iż krzyż, którego dotyczy sprawa, jest obiektem małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, że postawienie tegoż krzyża bez wymaganego zgłoszenia stanowi podstawę do zastosowania procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 49b Prawa budowlanego, a w końcu o konieczności ustalenia inwestora tegoż obiektu. Tymi wskazaniami zgodnie z art. 153 p.p.s.a związane są zarówno organy, jak i Sąd. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny wobec stwierdzenia braku przesłanek określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. na podstawie art. 184 tej ustawy oddalił skargę kasacyjną.