II SAB/Wa 106/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędzia WSA Andrzej Góraj Protokolant Joanna Ukalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi J. D. na bezczynność Rady Miejskiej w G. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Radę Miejską w G. do rozpatrzenia wniosku skarżącego J. D. o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] marca 2010 r., nadanego drogą elektroniczną o godzinie [...] i o godzinie [...], w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. odrzuca skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Rady Miejskiej w G. na rzecz skarżącego J. D. kwotę [...], tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. D. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczynił bezczynność Rady Miejskiej w G., polegającą na nierozpatrzeniu jego wniosku z dnia [...] marca 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej, składającego się z trzech wystąpień, nadanych drogą elektroniczną o godzinie 10:37, 10:52 i 11:04, w którym to wniosku zwrócił się o wydanie kopii dokumentu odbioru budowlanego Zamku G., kopii dokumentu pozwalającego na jego użytkowanie oraz kopii dokumentu odbioru konserwatorskiego tego obiektu, wykazu wszystkich zawiadomień skierowanych przez Burmistrza Miasta G. do Prokuratury Rejonowej w G. oraz innych prokuratur w okresie pełnienia funkcji Burmistrza w latach 1994-2010, a ponadto o wyjaśnienie, dlaczego Przewodnicząca Rady Miejskiej w G., informowana przez Radę Pedagogiczną i Radę Rodziców o trudnej sytuacji Szkoły Muzycznej w G., związanej z niekompetentnym i niewłaściwym postępowaniem Burmistrza Miasta G., nie odczytała radnym Miasta G. kierowanych do niej pism ani też w żaden sposób publicznie się do nich nie odniosła, pozostawiając je bez odpowiedzi, ignorując tym samym dyrekcję, nauczycieli i rodziców. Skarżący wniósł o zobowiązanie Rady Miejskiej w G. do udzielenia żądanej przez niego informacji publicznej w terminie 14 dni oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Udzielając odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w G. wniosła o jej oddalenie, wskazując, że złożony przez skarżącego drogą elektroniczną wniosek jest nieprawidłowy, gdyż nie określono w nim sposobu i formy udzielenia informacji publicznej, pomimo że w dniu [...] marca 2010 r. organ drogą elektroniczną poinformował J. D. o takiej konieczności w celu ewentualnego naliczenia kosztów udostępnienia informacji, zwracając przy tym uwagę, że niezłożenie takiego wniosku skutkuje rygorem umorzenia postępowania. Ponadto, Rada Miejska w G. podniosła, że żądane przez skarżącego wyjaśnienia, dotyczące braku odpowiedzi na temat sytuacji Szkoły Muzycznej w G., nie stanowią informacji publicznej, gdyż wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może odnosić się do działań niepodjętych przez organ, lub które skarżący uważa za niepodjęte. Rada wyjaśniła także, że nie posiada danych w zakresie ilości zawiadomień kierowanych do Prokuratury przez Burmistrza Miasta G. w czasie jego wszystkich kadencji. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2010 r. Rada Miejska w G. poinformowała Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że w dniu [...] maja 2010 r. w zakresie ilości wniesionych do Prokuratury zawiadomień została skarżącemu udzielona odpowiedź na piśmie, w związku z jego pisemnym wnioskiem, skierowanym do Burmistrza Miasta G. W załączeniu przedstawiono pismo z dnia [...] maja 2010 r. wraz z dowodem nadania, wskazując jednocześnie na punkt VIII pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Jakkolwiek w niniejszej sprawie spełniony jest zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż Rada Miejska w G. na gruncie tej regulacji jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy), to jednak – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – nie w całości został spełniony zakres przedmiotowy stosowania ustawy, gdyż wniosek z dnia [...] marca 2010 r. w części przesłanej do organu drogą elektroniczną o godzinie 10:52 nie dotyczy informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, zaistniałych zdarzeń, a więc tego, co już nastąpiło i funkcjonuje w obrocie. Wniosek, składany w trybie dostępu do informacji publicznej, nie może zatem zmierzać do kwestionowania działań organu, nie może być także próbą nawiązania polemiki z organem. J. D., kierując swój wniosek do Rady o wyjaśnienie, dlaczego Przewodnicząca Rady Miejskiej w G., informowana przez Radę Pedagogiczną i Radę Rodziców o trudnej sytuacji Szkoły Muzycznej w G., związanej z niekompetentnym i niewłaściwym postępowaniem Burmistrza Miasta G., nie odczytała radnym Miasta G. kierowanych do niej pism ani też w żaden sposób publicznie się do nich nie odniosła, pozostawiając je bez odpowiedzi, ignorując tym samym dyrekcję, nauczycieli i rodziców, działa w mylnym przekonaniu, że w trybie dostępu do informacji publicznej może uzyskać wszelkie informacje. Tak sformułowany wniosek nie dotyczy sfery faktów, kontestuje natomiast postawę Przewodniczącej Rady Miejskiej w G. wobec osób zainteresowanych sytuacją Szkoły, zmierza więc do nawiązania polemiki z organem, co wyklucza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Regulacja ta nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Skoro zatem w tej części wniosek z dnia [...] marca 2010 r. nie podlega rozpatrzeniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie dotyczy informacji publicznej, to w tym zakresie nie mogło dojść ani do udzielenia informacji, a więc do dokonania czynności materialno – technicznej, ani też do odmowy udostępnienia (umorzenia postępowania), czyli wydania decyzji administracyjnej. W sytuacji gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, organ, do którego skierowano wniosek, winien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Jeżeli więc w tym zakresie sprawa nie jest i nie może być załatwiona w jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego, formułowanie zarzutu bezczynności pod adresem organu należy uznać za niedopuszczalne. Skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko wówczas i tylko w takich granicach, w jakich przedmiot sprawy pozwala zakwalifikować ją jako załatwianą w jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wynika z tego, że wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2010 r. w części przesłanej do organu drogą elektroniczną o godzinie 10:52 nie może zostać załatwiony w trybie dostępu do informacji publicznej ani też w żadnym innym trybie, toteż wniesiona skarga na bezczynność w tym zakresie, jako niedopuszczalna, została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2010 r. w zakresie wystąpień, nadanych drogą elektroniczną o godzinie 10:37 i 11:04, w którym to wniosku J. D. zażądał kopii dokumentu odbioru budowlanego Zamku G., kopii dokumentu pozwalającego na jego użytkowanie, kopii dokumentu odbioru konserwatorskiego tego obiektu, a także wykazu wszystkich zawiadomień skierowanych przez Burmistrza Miasta G. do Prokuratury Rejonowej w G. oraz innych prokuratur w okresie pełnienia funkcji Burmistrza w latach 1994-2010, dotyczy informacji publicznej, co jest zresztą w sprawie bezsporne. Informacje te, będąc rodzajem informacji o sposobie załatwiania i rozstrzygania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d" i pkt 4 lit. "a", "b" i "c"), podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Wniosek o udzielenie informacji publicznej może pojawić się wówczas, gdy informacja publiczna nie funkcjonuje w obiegu publicznym. Jeśli natomiast informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora, jeśli zaś żądanej informacji publicznej nie posiada, powinien poinformować, że nie jest jej dysponentem. Z punktu widzenia trybu dostępu do informacji publicznej, jeśli żądanej informacji nie ma w obiegu publicznym, zainteresowany nie może zapoznać się z nią inaczej, jak tylko poprzez złożenie stosownego wniosku. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do ww. dokumentów, swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów. Kwestia ta ma znaczenie, gdyż organ twierdzi, że wniosek skarżącego jest nieprawidłowy z uwagi na nieokreślenie w nim sposobu i formy jego realizacji. Ze stanowiskiem organu w tym względzie nie można się zgodzić, albowiem we wniosku wskazano, że chodzi o kopie żądanych dokumentów, zaś w przypadku zawiadomień skierowanych przez Burmistrza Miasta G. do organów Prokuratury w latach 1994-2010, określono, że chodzi o wykaz wszystkich zawiadomień. Tym samym wniosek wskazuje, w jakiej formie udzielenie informacji publicznej winno nastąpić, natomiast sposób jej udostępnienia nie powinien budzić wątpliwości, skoro bowiem skarżący zwrócił się do Rady drogą elektroniczną, nie zastrzegając przy tym innego sposobu realizacji wniosku, to należało przyjąć, że odpowiedź winna być mu udzielona również tą drogą, poprzez załączenie do wiadomości e-mail żądanych kopii dokumentów i wykazu. Tymczasem działanie organu świadczy o niekonsekwencji w podejmowanych czynnościach, gdyż z jednej strony zmierza do wykazania, że wniosek skarżącego jest nieprawidłowy i winien być uzupełniony w trybie art. 14 ust. 2 przedmiotowej ustawy pod rygorem umorzenia postępowania, z drugiej zaś – organ czyni to drogą elektroniczną, załączając do wiadomości e-mail z dnia [...] marca 2010 r. stosowne pismo Burmistrza Miasta G. Jeśli Rada mogła przesłać drogą elektroniczną pismo Burmistrza wzywające do uzupełnienia wniosku, to – jak widać – mogła także w ten sposób zrealizować wniosek skarżącego, bez jakiejkolwiek konieczności uzupełniania jego braków, gdyż takich nie zawierał. Co więcej, ze sprawy nie wynika, by skarżący uczynił zadość wezwaniu do uzupełnienia wniosku, zważywszy że w tym samym dniu, tj. w dniu [...] marca 2010 r., złożył w Urzędzie Miasta G. skargę na bezczynność Rady Miejskiej w G. w niniejszej sprawie, a mimo tego organ do dnia rozpoznania przedmiotowej skargi nie wykonał rygoru i nie wydał decyzji o umorzeniu postępowania. Rada poinformowała natomiast Sąd, że w dniu [...] maja 2010 r., w zakresie ilości wniesionych do Prokuratury zawiadomień, została skarżącemu udzielona odpowiedź na piśmie, w związku z jego pisemnym wnioskiem, skierowanym do Burmistrza Miasta G. W załączeniu przedstawiono pismo z dnia [...] maja 2010 r. wraz z dowodem nadania, wskazując jednocześnie na punkt VIII pisma. Pismo informacyjne Rady wpłynęło do Sądu w dniu 27 lipca 2010 r. Skarżący jednak do dnia wydania wyroku nie oświadczył, że jego wniosek z dnia [...] marca 2010 r., skierowany do Rady, został zrealizowany, by możliwym było uznanie, że postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Tym bardziej, że pismo z dnia [...] maja 2010 r. nie wskazuje, że Burmistrz udziela informacji w odpowiedzi na skierowany do Rady wniosek z dnia [...] marca 2010 r. w zakresie wystąpień, nadanych drogą elektroniczną o godzinie 10:37 i 11:04. Niezależnie od tego, czy skarżący zwróciłby się z identycznym wnioskiem zarówno do Rady, jak i Burmistrza, każdy z tych organów byłby zobowiązany do rozpatrzenia jego wniosku i udostępnienia posiadanej informacji publicznej. Zgodnie z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Organ może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy). W zależności od rodzaju tajemnicy wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, bądź skarga do sądu administracyjnego, bądź powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ustawy). Rada Miejska w G. nie udzieliła skarżącemu żądanej informacji publicznej, nie podjęła też decyzji odmownej ani nie wydała decyzji umorzeniowej, do czego w istocie zmierzało jej postępowanie. Organ pozostawał więc w zwłoce, toteż Sąd zobowiązał Radę do rozpatrzenia wniosku J. D. z dnia [...] marca 2010 r. w zakresie wystąpień, nadanych drogą elektroniczną o godzinie 10:37 i 11:04, w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 149 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzona od Rady Miejskiej w G. na rzecz J. D. kwota 100 zł stanowi wartość uiszczonego wpisu sądowego.