VIII SA/Wa 270/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi E.C. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Syg. akt VIII SA/Wa 270/10 Uzasadnienie Postanowieniem nr [...], z dnia [...] lutego 2010 roku Wojewoda [...] biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 123 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.) w związku z art. 83 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 ze zm. dalej jako ustawa prawo budowlane), po rozpatrzeniu zażalenia E. C. na postanowienie nr [...] Prezydenta Miasta R. z dnia [...] stycznia 2010 odmawiające wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] lipca 2009 roku dotyczącej wydanego pozwolenia na budowę tymczasowych pawilonów handlowych na działce nr ew. [...], położonej w R. przy ulicy L. dla inwestora [...] sp. z o.o. – utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Postanowienie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i dokonaną ocenę prawną. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2009 roku E. C. wystąpił o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...] dotyczącej wydanego pozwolenia na budowę tymczasowych pawilonów handlowych na działce ew. nr [...], położonej w R. przy ulicy L., dla inwestora [...] sp. z o.o. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 roku Prezydent Miasta R. odmówił wstrzymania wykonania swojej ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2009 roku. Organ uzasadniając postanowienie podnosił, że nie ma ustawowych podstaw do wstrzymania wykonania decyzji. Ponadto organ I Instancji stwierdził, że zarzuty E. C. są bezzasadne, albowiem przedmiotowa inwestycja nie jest w jakikolwiek sposób dla niego uciążliwa. Pismem z dnia [...] stycznia 2010 roku E. C. wniósł zażalenie na przedmiotowe postanowienie organu I Instancji. W swoim zażaleniu podnosił, że kontynuowanie prac budowlanych przez inwestora naraża go na nieodwracalne szkody. Ponadto zauważał że, przedmiotowa inwestycja spowoduje niemożność zagospodarowania jego działki. Zarzucał organowi I instancji rażące lekceważenie jego interesów, gdyż inwestycja jest realizowana w tzw. "ostrej granicy ’’. W ocenie organu odwoławczego zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Organ podnosił, że skarżący na poparcie swojego wniosku przywoływał dwa argumenty. Pierwszy, iż kontynuowanie przez inwestora prac budowlanych narazi go na nieodwracalne szkody poprzez stworzenie faktów dokonanych. Drugi, iż budowa jest prowadzona w tzw.,, ostrej granicy’’, w bezpośrednim sąsiedztwie jego działki. Z chwilą zrealizowania inwestycji uniemożliwi mu jakąkolwiek zabudowę działki. Organ nie zgodził się z zarzutami zażalenia. Wskazywał, że zgodnie z art. 152 § 2 k.p.a., który to przepis pozwala wstrzymać wykonanie decyzji przy wznowieniu postępowania administracyjnego gdy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania powinno być ocenione przez właściwy organ na tle okoliczności faktycznych i prawnych, i taka ocena winna być zamieszczona w uzasadnieniu postanowienia. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji odniósł się do zarzutów stawianych przez skarżącego, zarówno w zakresie przymiotu bycia stroną w postępowaniu budowlanym oraz dokonał analizy § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wyjaśnił wątpliwości odnośnie lokalizacji budynku. Nadto organ zauważył, że wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie i nie poparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (wyrok NSA z 2 września 1998, IV SA 2311/96). Skargę na postanowienie organu odwoławczego wniósł E. C.. Zarzucał, że skarżone postanowienie narusza dyspozycję art. 152 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę prawdopodobieństwa uchylenia decyzji Prezydenta Miasta R. w wyniku wznowienia postępowania. Skarżący wskazywał, że wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] lipca 2009 roku zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającego pozwolenia na budowę na działce nr [...], położonej w R. przy ulicy L. wnosił o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji, poprzez wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych na jej podstawie. Podnosił, że prowadzenie przez inwestora robót budowlanych naraża go na nieodwracalną szkodę poprzez stworzenie faktów dokonanych. Budowa zaś prowadzona jest w tzw. ,,ostrej granicy’’, w bezpośrednim sąsiedztwie jego działki i z chwilą jej zrealizowania powodować będzie niemożność zabudowy jego działki. Argumentował, że swoje zastrzeżenia w tym zakresie przedstawiał w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i miały zostać one uwzględnione i rozpoznane w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Wobec pominięcia jego osoby w sprawie pozwolenia na budowę jego uwagi i zastrzeżenia nie zostały wzięte pod uwagę. Jego zdaniem taka sytuacja oznacza, że wbrew stanowisku organu I instancji w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Jeśli takie prawdopodobieństwo zachodzi, organ ma obowiązek wykonanie decyzji dotychczasowej (wyrok NSA z dnia 13 stycznia 1998 roku w sprawie II SA 1154/97) W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przepis art.152 k.p.a. daje organowi w sprawie wznowienia postępowania możliwość z urzędu bądź na żądanie strony wstrzymania wykonania decyzji. Treść § 1 tegoż przepisu wyraźnie uzależnia wstrzymanie wykonania decyzji od uprzedniego wykazania okoliczności wskazujących na występowanie w sprawie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 1999 roku, IV SA 474/97, LEX nr 46812). Tak więc, organ przed wydaniem postanowienia w sprawie wstrzymania musi dysponować określonymi informacjami uzasadniającymi podjęcie takiego działania. Interpretacja art. 152 § 1 k.p.a. winna mieć charakter ścieśniający. Słowo ,, prawdopodobieństwo’’ użyte w tym przepisie powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy. Przenosząc te rozważania na okoliczności niniejszej sprawy należy zauważyć, że okoliczności w tej sprawie nie są pewne i jednoznaczne i bardzo trudno na nich zbudować prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ administracji publicznej, który wznowił postępowanie nie ma takich kompetencji ani nie jest w stanie zbadać tych okoliczności na etapie kwestii wstrzymania wykonania decyzji. Na tym etapie nie prowadzi on pełnego postępowania dowodowego. Gdy okoliczności są sporne, będzie je badał w toku wznowionego postępowania, a rezultat badania może być różny. W niniejszej sprawie wynika, że organ zajmuje stanowisko, iż E. C. nie powinien być stroną postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę i w związku z tym nie może mieć przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym. Kwestia, co do legitymacji skarżącego wymaga ustaleń i oceny prawnej w toku prowadzonego postępowania wznowieniowego. Drugim podnoszonym zarzutem przez skarżącego była wada decyzji i kwestia zgody organu na budowę obiektu budowlanego w tzw.,, ostrej granicy’’, co miałoby dowodzić, że zostały naruszone przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie( DZ.U nr 75, poz. 690 ze zm.). Odnosząc się do tego argumentu w ocenie Sądu w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 k.p.a. Sąd nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 stycznia 2009 roku, I OSK 863/08). Postępowanie wznowieniowe służy do oceny czy wystąpiły wskazane w art. 145 § 1 k.p.a. podstawy wznowieniowe i jaki miały wpływ na wynik sprawy. Tak więc podnoszony przez skarżącego zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, który również jest sporny, nie mógł być oceniany w kontekście występowania przesłanek wstrzymania wykonania decyzji w związku z wystąpieniem prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.