IV SA/Wa 834/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi I. P. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą PHU "[...]" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. - oddala skargę - IV SA/Wa 834/10 UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2010r. Prezydent Miasta Z. po rozpatrzeniu wniosku I. P. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą P. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw w Z. przy ul. [...] na działce nr ewidencyjny [...] – ze względu na niezgodność zamierzonego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ stwierdził, że inwestycje wchodzące w skład planowanego przedsięwzięcia, stosownie do przepisu § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowaniach związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) należy zakwalifikować do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W uzasadnieniu decyzji opisano dotychczasowy przebieg postępowania wszczętego wnioskiem I. P. z dnia [...] września 2005r. W toku tej procedury wielokrotnie organ wydawał decyzję odmowną, za wyjątkiem orzeczenia Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] listopada 2006r., kiedy to określono środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Decyzje odmawiające zgody na realizację przedsięwzięcia były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Obecnie rozpatrując sprawę organ zawiadomił strony postępowania, z których część zgłosiła sprzeciw wobec tej inwestycji tj. A. N., W. i B. P., podnosząc niezgodność przedmiotowej inwestycji oraz istniejącego już na działce pawilonu "biedronka" z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także wydanie z naruszeniem prawa pozwolenia budowlanego na rozbudowę stacji LPG (istniejącej na działce nr ewidencyjny [...]). W odniesieniu do tych zarzutów organ podniósł, że budowa pawilonu, jak również rozbudowa stacji LPG nie są przedmiotem toczącego się postępowania. Stwierdził natomiast, że lokalizacja przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej Z. z dnia [...] września 1999r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. obejmującego obszar ograniczony ul. [...], ul. [...] i ul. [...], terenem cmentarza i północną granicą działek przy ul. [...]. Powołał się na stanowisko M. -autora wymienionego planu zagospodarowania przestrzennego wyrażone w piśmie [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. Zapis planu "dopuszczenia usług nieuciążliwych" polega na możliwości realizacji samodzielnych obiektów handlowo-usługowych jako towarzyszących budynkowi mieszkalnemu. Na terenie objętym planem, w tym na działce nr [...] może być realizowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna lub tylko zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna dodatkowo uzupełniona o obiekty usługowe. Nie może być realizowana tylko zabudowa bez zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dalej M. przywołał zasady podziału na działki budowlane i wywiódł z zapisu planu regulującego te kwestie, że możliwa jest samodzielna zabudowa obiektami handlowo-usługowymi jako towarzyszącymi budynkom mieszkalnym. Powołując się na powyższe pismo [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. Prezydent wydał swoją decyzję. Wskutek odwołania wniesionego przez I. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. uchyliło decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2010r. Prezydenta Miasta Z. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że I. P. upoważniła w dniu [...] stycznia 2010r. T. Z. oraz M. C. do reprezentowania spółki. Upoważnienie to znane było organowi pierwszej instancji. Tymczasem decyzja została doręczona I. P. zamiast ustanowionemu pełnomocnikowi. Organ wywodzi, powołując się na art. 32 kpa i art. 40 § 2 kpa, że w razie ustanowienia pełnomocnika brak podstaw do kierowania pism i decyzji bezpośrednio stronie postępowania. Zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń organ ma obowiązek doręczania wszelkich pism procesowych, procesowych, w tym i orzeczeń wydanych przez organ, ustanowionemu pełnomocnikowi. Tymczasem Prezydent Miasta Z. wydaną decyzję wysłał jedynie do strony, nie doręczył natomiast pełnomocnikowi, czym rażąco naruszył art. 10 w zw. z art. 40 § 2 kpa. Dalej organ podnosi, że wymieniając strony w rozdzielniku decyzji organ winien ograniczyć się do imion i nazwisk, nie podając danych adresowych. Przechodząc do kwestii materialnych organ II instancji stwierdza, że stosownie do art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2006r., Nr 129, poz. 902 ze zm.) zgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym kryterium przesądzającym o możliwości wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej Z. z dnia [...] września 1999r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. obejmującego obszar ograniczony ul. [...], ul. [...] i ul. [...], terenem cmentarza i północną granicą działek przy ul. [...] – omawiany teren znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 3MN,U. Obszar ten przeznacza się pod "budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne wolnostojące lub szeregowe z usługami w parterze budynków mieszkalnych lub samodzielnych obiektów handlowo- usługowych, parterowych, dostosowanych kubaturą i rozwiązaniami architektonicznymi do otaczającej zabudowy mieszkaniowej". Z powyższego zapisu nie wynika, aby zabudowa usługowa była możliwa jedynie wtedy, gdy planowana jest do realizacji jednocześnie z zabudową mieszkaniową. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. P. wniosła o uchylenie decyzji SKO w W. Podniosła, że działanie SKO uważa za "nieudolne", organ wadliwie wpisał adres siedziby jej firmy, jak również potraktował tę działalność jako spółkę, tymczasem działalność ta ma charakter jednoosobowy. Nadto udzielone pełnomocnictwo miało charakter jednorazowy celem zapoznania się z dokumentacją. Skarżąca już wielokrotnie otrzymywała decyzje SKO uchylające decyzje wydane przez organ I instancji, jednakże rozstrzygnięcia te były "ignorowane" przez prezydenta. Obecnie zwraca się do sądu administracyjnego o "wyciągnięcie konsekwencji finansowych" w stosunku do urzędników, wymieniając w szczególności Prezydenta Miasta Z. Wnosi także o nakazanie SKO wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Nie mieści się także w jego uprawnieniach wyciąganie konsekwencji finansowych w stosunku do osób wykonujących swoje obowiązki czy to urzędnicze, czy działające jako organ administracji publicznej, o co wnosiła w skardze I. P. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez skarżącą. Mając na uwadze powyższe reguły orzekania Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja w swej istocie jest korzystna dla skarżącej. Badając zaskarżoną decyzję w aspekcie poruszającym kwestię pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącą należy podnieść, że wywód w tym zakresie jest chybiony. Otóż gdyby był to jedyny powód uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2010r. Prezydenta Miasta Z., nie mogłaby ta decyzja tj. decyzja SKO, ostać się. Wykładnię przepisów regulujących kwestię pełnomocnictwa w kpa przedstawioną przez SKO w zaskarżonej decyzji należałoby uznać w tej konkretnej sprawie jako zbyt radykalną i w konsekwencji niezasadną. Otóż bezspornym jest, iż takie pełnomocnictwo zostało udzielone i spełniało ono wszelkie wymogi, aby wymienione w nim osoby mogły skutecznie reprezentować I. P. w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej. Stosownie do art. 33 kpa pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnik działa w imieniu swojego mocodawcy, stroną jednakże jest cały czas I. P. i od niej zależy jaki zakres uprawnień nadaje swojemu przedstawicielowi. Dopóty zatem pełnomocnictwo nie zostanie cofnięte w sposób wyraźny lub dorozumiany poprzez działanie samego mocodawcy, to ono obowiązuje. Z treści pełnomocnictwa udzielonego w dniu [...] stycznia 2010r. na rzecz T. Z. oraz M. C. nie wynika, aby miało ono charakter jednorazowy. Dopóty zatem organ nie miał żadnej informacji, że wolą skarżącej jest odwołanie tego pełnomocnictwa, miał obowiązek traktować te osoby jako upoważnione do działania. Udzielenie pełnomocnictwa nie oznacza jednak, że strona nie może działać osobiście i prostować lub korygować czynności pełnomocnika. Co prawda przepisy kpa wyraźnie tego nie przewidują, ale oczywistym jest, że nie może być pozbawiona swoich uprawnień decyzyjnych. Skutki bowiem czynności pełnomocnika odnoszą skutek w sferze praw i obowiązków samej strony, nie tegoż pełnomocnika. Z tego względu nie można odmówić stronie prawa odebrania osobiście decyzji administracyjnej, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Z adnotacji na decyzji Prezydenta Miasta Z. wynika, że skarżąca sama odebrała tę decyzję, takiego uprawnienia nie można jej pozbawić. Gdyby organ wysłał decyzję samej skarżącej, nie zaś prawidłowo ustanowionemu pełnomocnikowi, wówczas doszłoby do naruszenia przepisów. Pozostaje oczywiście kwestia na ile takie działanie, naruszające co prawda procedurę, spowodowałoby ujemne skutki dla skarżącej. W tej jednak konkretnej sytuacji skarżąca zdecydowała, że będzie działała osobiście i mieści się to w granicach procedury. Z tego względu zarzut stanowiący podstawę uchylenia decyzji organu I instancji, któremu tak wiele miejsca poświęciło SKO, jest bezzasadny. Odnośnie pewnych niestaranności w treści zaskarżonej decyzji, na które zwraca uwagę skarżąca, trzeba zgodzić się, że miały one miejsce. Nie wpłynęły jednakże w żadnym stopniu na treść rozstrzygnięcia. Zgodzić się natomiast należy z drugim argumentem przedstawionym w zaskarżonej decyzji i zasadnie stanowiącym podstawę wyeliminowania decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2010r. Prezydenta Miasta Z. Stosownie do art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2006r., Nr 129, poz. 902 ze zm.) właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. W pierwszej kolejności zatem, pod rządami powołanego przepisu, organ ma obowiązek przeanalizowania zapisów obowiązującego planu. Prezydent powołał się na interpretację planu przedstawioną w piśmie Miejskiego Zespołu Urbanistycznego [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. Jest to jedna z możliwych koncepcji wykładania planu, nie jest nią jednak organ związany. Mimo zatem stanowiska [...], Prezydent miał obowiązek przeprowadzić samodzielną interpretację zapisu planu, przy czym niewątpliwie uprawniony był do wykorzystania analizy tego [...] jako dowodu w sprawie. SKO nie podzieliło stanowiska Prezydenta i zasadnie w ocenie Sądu. Zapis planu, że obszar przeznacza się pod "budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne wolnostojące lub szeregowe z usługami w parterze budynków mieszkalnych lub samodzielnych obiektów handlowo- usługowych, parterowych, dostosowanych kubaturą i rozwiązaniami architektonicznymi do otaczającej zabudowy mieszkaniowej" nie oznacza, że dopuszczono zabudowę usługową w samodzielnych obiektach jako towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej na tej samej działce ewidencyjnej. Innymi słowy musi powstać na działce budynek mieszkalny, aby jednocześnie mogła powstać samodzielna zabudowa usługowa. W ocenie Sądu taka interpretacja zawężająca nie może się ostać, bowiem prowadzi do absurdu polegającego na wymuszaniu zabudowy mieszkaniowej, aby wprowadzić na teren zabudowę usługową w odrębnym budynku. Nie będzie bowiem przy takiej wykładni przeszkód do posadowienia odrębnego budynku usługowego, jeśli obok powstanie budynek mieszkaniowy. Zabudowa usługowa w samodzielnych budynkach ma uzupełniać zabudowę mieszkaniową, która niewątpliwie spełnia na tym terenie funkcję wiodącą, w sensie makro tj. dla całego terenu, nie tylko jednej działki. Barierą natomiast dla inwestycji szkodliwych dla otoczenia jest parametr "nieuciążliwości" wyznaczony w planie. W ocenie Sądu zatem obecnie organ winien zbadać, czy planowana inwestycja nie będzie uciążliwa w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowaniach związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), które to przepisy posiłkowo mogą mieć zastosowanie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak na wstępie.