II GSK 1103/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Gariela Jyż Sędzia del. WSA Dariusz Skupień Protokolant Julia Kubasik po rozpoznaniu w dniu 9 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 338/10 w sprawie ze skargi P. M. - wspólnik spółki cywilnej "Sz. A." na decyzję Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 338/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.M. - wspólnika spółki cywilnej S. A. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. W dniu [...] maja 2009 r. do Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego we Wrocławiu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR), wpłynął złożony na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) wniosek podmiotu o nazwie "S. A." s.c. o przyznanie pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw". Z wniosku wynikało, że wspólnikami wnioskującej spółki cywilnej są: P.M. i R.M. Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] Agencja odmówiła przyznania ww. spółce cywilnej prawa pomocy we wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu wskazała, że powyższe nastąpiło z powodu zaistnienia okoliczności określonych w § 15 ust. 1, § 18 ust. 3 oraz § 18 ust. 6 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2008 r., Nr 139, poz. 883 ze zm., zwane dalej także rozporządzeniem). Agencja wskazała, że z § 15 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika, iż w jednym roku można złożyć jeden wniosek o przyznanie pomocy. Z bazy danych ARiMR wynika zaś, że wspólnik spółki cywilnej "S. A." – P.M. występuje również jako wspólnik spółki cywilnej w innej sprawie. W piśmie tym zacytowano także treść § 18 ust. 3 rozporządzenia, który brzmi: "Jeżeli wniosek o przyznanie pomocy zawiera inne niż określone w ust. 1 i 2 nieprawidłowości, Agencja wzywa Sygn. akt II GSK 1103/12 wnioskodawcę, w formie pisemnej, do ich usunięcia w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania." oraz treść § 18 ust. 6 ww. rozporządzenia "Przepisów ust. 3 i 4 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli zachodzą niebudzące wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy.". Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. P.M. wezwał Prezesa ARiMR do usunięcia naruszenia prawa z uwagi na naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] Zastępca Dyrektora Departamentu Działań Inwestycyjnych ARiMR w Warszawie negatywnie rozpatrzył ww. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wskazał, że jeżeli jeden podmiot złożył kilka wniosków o dofinansowanie jako osoba prawna i jako spółka cywilna, w której jest wspólnikiem, w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw", to należy uznać, że ten sam wnioskodawca złożył więcej niż jeden wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie wskazał, że zaskarżony akt wymaga uzasadnienia zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz.. 427 ze zm.) w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę w formie pisemnej o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. W myśl art. 22 ust. 2 powołanej ustawy, do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy (czyli min. na mocy art. 5 ust. 1 pkt 18 ustawy o wspieraniu - postępowań w ramach programu tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw) prowadzonych przez podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników, organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast ustęp 3 art. 22 ustawy o wspieraniu określa sposób załatwienia sprawy. Mianowicie, w przypadku gdy nie są spełnione warunki Sygn. akt II GSK 1103/12 przyznania prawa pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej o odmowie jej przyznania. Sąd pierwszej instancji wskazał, że Agencja odmówiła przyznania pomocy powołując się na zaistnienie okoliczności o których mowa w § 15 ust. 1 i § 18 ust. 3 rozporządzenia. Zgodnie zaś z § 15 ust. 1 rozporządzenia w jednym roku można złożyć jeden wniosek o przyznanie pomocy. Następnie, w zaskarżonym piśmie wskazano, że z bazy danych ARiMR wynika, iż wspólnik spółki cywilnej "S. A." – P.M. występuje również jako wspólnik spółki cywilnej w innej sprawie. W myśl z kolei § 18 ust. 3 rozporządzenia jeżeli wniosek o przyznanie pomocy zawiera inne niż określone w ust. 1 i 2 nieprawidłowości lub braki, Agencja wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do ich usunięcia w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania. Stosownie do § 18 ust. 6 ww. rozporządzenia przepisów ust. 3 i ust. 4 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli zachodzą niebudzące wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy. Sąd pierwszej instancji wywiódł, że Agencja nie wskazała jakich to wymagań innych niż określone w ust. 1 § 18 rozporządzenia nie spełnia wniosek spółki, ani też jakie zachodzą niebudzące wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, należy podzielić pogląd strony skarżącej, że zaskarżone pismo Agencji nie zawiera prawidłowo wskazanej podstawy prawnej odmowy przyznania wnioskowanej pomocy. Organ wskazując § 15 ust. 1 rozporządzenia pomija bowiem treść § 15 ust. 2 rozporządzenia z którego to z kolei wynika, że przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli na podstawie uprzednio złożonego wniosku o przyznanie pomocy nie przyznano pomocy. Powyższe może zaś mieć znaczenie w świetle zarzutów skargi, czy zawartych w poprzedzającym ją wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Agencja nie wyjaśnia bowiem czy wspólnik spółki cywilnej "S. A." – P.M. złożył uprzednio wniosek i czy na podstawie tego wniosku otrzymał pomoc. Zdaniem Agencji już sam fakt występowania przez ww. wspólnika "w innej sprawie" skutkuje odmową przyznania pomocy. Powyższe stwierdzenie, mając na uwadze powołany wyżej § 15 ust. 1 w związku z ust. 2 rozporządzenia może zaś w ocenie Sądu okazać się nietrafne i nie stanowi uzasadnienia odmowy przyznania pomocy. Sygn. akt II GSK 1103/12 Sąd wskazał, że na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ocenie Sądu powyższego zabrakło jednak w niniejszej sprawie, doszło więc do naruszenia przez Agencję ww. przepisu. Niewątpliwie bowiem organ nie wyjaśnił, czy na podstawie uprzednio złożonego przez wspólnika wnioskującej spółki cywilnej wniosku przyznano, czy też nie przyznano mu pomocy. Tym samym, zdaniem Sądu stwierdzić należy, że brak jest również prawidłowego uzasadnienia przedmiotowej odmowy, do czego Agencja była zobowiązana na mocy art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu. Z przepisu tego wynika bowiem, że w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający (czyli na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o wspieraniu - Agencja) informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. W związku z powyższym, Sąd uznał, że Agencja w zaskarżonym piśmie z dnia [...] stycznia 2010 r., podlegającym kontroli Sądu, nie wskazała prawidłowego uzasadnienia przyczyny odmowy udzielenia pomocy, czym niewątpliwie naruszyła art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu. Powyższe uchybienie, zdaniem Sądu mogło zaś mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z pisemnej informacji Agencji winno bowiem jednoznacznie wynikać jaka jest przyczyna odmowy przyznania pomocy. Sąd podkreślił, że podanie prawidłowej przyczyny dopiero wskutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, czy w odpowiedzi na skargę nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem kontroli Sądu podlega jedynie - jako akt z zakresu administracji publicznej o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., pismo Agencji z dnia [...] stycznia 2010 r. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i odpowiedź na nie organu jest zaś jedynie warunkiem formalnym do rozpoznania sprawy przez Sąd. W przypadku bowiem braku uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, skarga podlegałaby odrzuceniu. Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nakazał Agencji by ponownie rozpoznając sprawę, mając na uwadze powyższe uwagi Sądu, jeszcze raz rozpoznała wniosek z dnia [...] maja 2009 r., a w przypadku gdy stwierdzi podstawy do odmowy przyznania pomocy, winna wskazać przyczynę odmowy i jej uzasadnienie. Sygn. akt II GSK 1103/12 Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa złożyła skargę kasacyjną, w której zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił w oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie tj: § 15 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.139, poz. 883, z późn.zm.) zwanego dalej "rozporządzeniem MRiRW, jak również § 18 ust. 1 tego rozporządzenia. art. 21 ust. 2 pkt. 1 oraz art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. nr 64, poz. 427, z późn. zmianami), zwanej też dalej "ustawą o wspieraniu" W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnoszący skargę zawarł argumenty na poparcie powyższych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga ta nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Sygn. akt II GSK 1103/12 Wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w środku prawnym podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wobec takich regulacji nie ulega wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna została w sprawie oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., związanej z naruszeniem prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazać należy, że nie jest trafny zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 3 ustawy. Na wstępie wskazać należy, że w istocie wskazane przepisy są regulacjami o charakterze proceduralnym, a nie materialnym. Klasyczny podział norm prawnych wyróżnia normy prawa materialnego, normy prawa ustrojowego oraz normy postępowania (proceduralne). Podział ten znajduje zastosowanie także w ramach prawa administracyjnego. Prawo materialne reguluje prawa i obowiązki stron stosunków prawnych (adresatów norm) w ten sposób, że kształtuje ich zachowania ze względu na cel jakiemu służą. Prawo materialne kreuje zatem indywidualną sytuację prawną, w tym uprawnienia i obowiązki, tych podmiotów. Z kolei normy prawa procesowego określają reguły postępowania w toku stosowania norm materialnych. W konsekwencji prawo procesowe oznacza zbiór przepisów prawnych regulujących zasady działania organów państwowych i innych podmiotów publicznych mających kompetencje do dokonywania aktów władczych, to jest tworzenia i stosowania prawa. Art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy przewiduje zasadę, zgodnie z którą w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności. Z kolei art. 22 ust. 3 ustawy stanowi, że w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z 7 Sygn. akt II GSK 1103/12 podaniem przyczyn odmowy. Wskazane regulacje odnoszą się zatem bezpośrednio do kwestii podejmowania czynności w toku postępowania przez podmioty biorące udział w procesie przyznawania pomocy finansowej. Oparcie zarzutu naruszenia wskazanych przepisów na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. było zatem nieprawidłowe. Niezależnie od powyższych spostrzeżeń należy zwrócić uwagę na to, że w skardze kasacyjnej nie wskazano w jaki sposób naruszenie art. 21 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 3 ustawy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć natomiast warto, że zgodnie z postanowieniami art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest również trafny zarzut naruszenia § 15 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2139, poz. 883, z późn.zm.) zwanego dalej "rozporządzeniem MRiRW, jak również § 18 ust. 1 tego rozporządzenia. Zgodnie z § 15 ust. 1 rozporządzenia w jednym roku można złożyć jeden wniosek o przyznanie pomocy. Jednakże, zgodnie z § 15 ust. 2 tego aktu prawnego przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli: 1) na podstawie uprzednio złożonego wniosku o przyznanie pomocy nie przyznano pomocy, Z kolei zgodnie z postanowieniami § 18 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli wniosek o przyznanie pomocy nie został wypełniony we wszystkich wymaganych pozycjach lub nie dołączono do niego co najmniej jednego z dokumentów, których niedołączenie skutkuje nieprzyznaniem pomocy, lub wniosek nie został złożony w terminie, o którym mowa w § 14 ust. 2, lub w danym okresie składania wniosków jeden wnioskodawca złożył więcej niż jeden wniosek, Agencja nie przyznaje pomocy. Przepis art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, zwanej dalej "ustawą", dotyczący odmowy przyznania pomocy, stosuje się odpowiednio. Ponad wszelką wątpliwość interpretacja postanowień § 15 ust. 1 rozporządzenia nie może mieć miejsca w oderwaniu od treści § 15 ust. 2 tego rozporządzenia. Ponadto dokonując interpretacji postanowień § 18 ust. 1 rozporządzenia także nie można tracić z pola widzenia treści wspomnianego § 15 8 Sygn. akt II GSK 1103/12 ust. 2 tego rozporządzenia. Spostrzeżenie to wiąże się z wymogami wykładani kompleksowej, której jednym z elementów jest wykładnia systemowa. Oznacza to, że nie w każdym przypadku, gdy w danym okresie składania wniosków jeden wnioskodawca złożył więcej niż jeden wniosek, skutkuje to nieprzyznaniem pomocy. Z treści § 15 ust. 2 rozporządzenia wynika bowiem wprost, że ograniczenie polegające na możliwości złożenia w jednym roku tylko jednego wniosku o przyznanie pomocy nie ma zastosowania w przypadku, gdy na podstawie uprzednio złożonego wniosku o przyznanie pomocy nie przyznano tej pomocy. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji miał podstawy do zarzucenia organowi administracyjnemu niewyjaśnienie okoliczności, czy wspólnik spółki cywilnej "S A." – P.M. złożył uprzednio wniosek i czy na podstawie tego wniosku otrzymał pomoc. Na ocenę postępowania organu administracyjnego istotny wpływ ma uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 2/12. Otóż zgodnie z tezą wskazanego orzeczenia, w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej, status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76 ze zm.) przysługuje spółce cywilnej. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd wskazał, w szczególności, że spółka cywilna stanowi niewątpliwie grupę osób w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1782/2003. Tym samym nie sposób jej odmówić statusu jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, o której mowa w art. 3 pkt 3 lit. b) ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów i, co szczególnie należy podkreślić, w art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Pogląd wyrażony w uchwale organ administracyjny powinien wziąć pod uwagę rozpoznając ponownie wniosek w tej sprawie. Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok, pomimo konieczności uwzględnienia stanowiska zajętego we wskazanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, odpowiada prawu i dlatego oddalił skargę kasacyjną organu administracji na podstawie art. 184 p.p.s.a.