V SA/Wa 931/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Sędzia WSA - Cezary Kosterna, Protokolant - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi K.S. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie niedopuszczalności odwołania; 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz K.S. kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez K.S. jest postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej wydane w dniu [...] lutego 2010 r., nr [...], stwierdzające niedopuszczalność złożonego przez skarżącego odwołania. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: W piśmie z dnia [...] listopada 2009 r., Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych poinformował K.S., że wspólnik spółki partnerskiej nie może ubiegać się o refundację składek na ubezpieczenia społeczne. Fundusz wyjaśnił, iż z treści przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, tj. m.in. z treści art. 25 a wynika, że składki na ubezpieczenie społeczne podlegają refundacji wyłacznie dla przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą. Następnie przytoczono treść art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działności gospodarczej (Dz.U. z 2007 r. nr 155, poz. 1095 z późn. zm.), zgodnie z którą przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznanje zdolnośc prawną – wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą (ust. 1); za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej (ust. 2). Mając na uwadze powyższe organ wskazał, iż wspólnik spółki partnerskiej nie prowadzi działaności gospodarczej w imieniu własnym, nie jest też przedsiębiorcą. Przedsiębiorcą pozostaje natomiast spółka partnerska, będąca spółką osobową prawa handlowego. Niepełnosprawny wspólnik spółki partnerskiej nie może zatem ubiegać się o refundację składek na ubezpieczenia społeczne, zasadnym jest więc wstrzymanie wypłaty środków z tytułu refundacji ww. składek. Skarżący nie zodził się z powyższą opiną i w dniu 16 listopada 2009 r. (data nadania) zwrócił się do Ministra Pracy i Polityki Społecznej z odwołaniem od wydanego w dniu [...] listopada 2009 r. pisma Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Zainteresowany wniósł o uchylenie ww. pisma i umorzenie postępowania, a także o wypłacenie wszystkich należnych refundacji wraz z odsetkami. Uzasadniając odwołanie K.S. wyjaśnił, iż w odpowiedzi na złożone przez niego pismo z 27 lutego 2008 r. (wyjaśniające jego sytuację prawną i poprzedzające złożenie pierwszego wniosku o refundację składek na ubezpieczenie społeczne osób niepełnosprawnych) Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych poinformował go o zarejestrowaniu w Systemie Obsługi Dofinansowań i Refundacji, a następnie uwzględniał wszystkie wnioski zainteresowanego o wypłatę refundacji aż do sierpnia 2009 r. Dopiero wniosek za lipiec 2009 r. a także kolejne wnioski zostały przekazane do naliczenia refundacji bez jej wypłaty, w systemie SODiR mają one status wniosków przekazanych do refundacji, która to refundacja jednak nie następuje. W związku z wniesionym przez skarżącego pismem PFRON poinformował zainteresowanego, że pismo z dnia [...] listopada 2009 r. nie było decyzją w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, zawierało jedynie informację dla strony i dlatego nie może zostać przekazane do organu odwoławczego. Ponownie, w dniu 10 grudnia 2009 r. K.S. zwrócił się o przekazanie sprawy do Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Zdaniem wnioskodawcy pismo PFRON z [...] listopada 2009 r. jest decyzją administracyjną zaś PFRON jako organ I instancji, nie był uprawniony do oceny zasadności wniesionego odwołania. W dniu [...] lutego 2010 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał postanowienie o nr [...], w którym stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez stronę odwołania. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji nie wydał żadnego aktu administracyjnego, na mocy którego wstrzymałby wypłatę lub odmówiłby wypłacenia refundacji składek na ubezpieczenia społeczne, tj. od którego stronie przysługiwałoby prawo wniesienia odwołania. Minister Pracy zaznaczył, iż przyczyną dyskwalifikującą pismo z dnia [...] listopada 2009 r. jako decyzję administracyjną jest fakt, że nie zostało ono wydane przez upoważniony organ. Podniesiono, iż kompetencje do podejmowania rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach przyznane zostały Prezesowi Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacyjnego Osób Niepełnosprawnych, który reprezentuje Fundusz na zewnątrz, nie zaś Państwowemu Funduszowi Rehabilitacyjnemu Osób Niepełnosprawnych. Z treści pisma z dnia [...] listopada 2009 r. w żaden sposób nie wynika, aby wydane ono zostało przez Prezesa Zarządu PFRON. W nagłówku i w treści pisma figuruje "Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych" a podpis należy do Zastępcy Dyrektora Wydziału Dofinansowań Rynku Pracy, przy czym nie wskazano aby osoba ta działa z upoważnienia Prezesa Zarządu PFRON. Wobec powyższego organ odwoławczy przyjął, iż pismo zostało wydane przez PFRON, a nie przez Prezesa Zarządu PFRON, zaś wnioskodawca nie zgadzając się z interpretacją przepisów dokonaną przez PFRON winien był wystąpić o wydanie w tej sprawie decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Admnistracyjnego w Warszawie K.S. wniósł o uchylenie ww. postanowienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] lutego 2010 r. Uzasadniając skargę wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] listopada 2009 roku PFRON wstrzymał refundację składek na ubezpieczenie społeczne pozbawiając go prawa do refundacji. Zauważył, iż “organ administracji dokonał władczej ingerencji w prawa strony postępowania pozbawiając skarżącego prawa do refundacji, a więc wywołał określone konsekwencje w sferze prawnej innego podmiotu. Tym samym spełnione zostały przesłanki zaistnienia decyzji administracyjnej (...)". Podniósł, iż w przypadku gdy istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej właściwy do jej załatwienia a jednocześnie istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że powinna być ona załatwiona w drodze decyzji administracyjnej. To zaś czy decyzja ta jest pod względem formalnym poprawna, tj. czy zawiera wszystkie cechy o jakich mowa w art. 107 k.p.a. nie determinuje oceny jej charakteru, lecz ocenę jej poprawności. Zarzucił, iż zawarta w zaskarżonym postanowieniu argumentacja wskazująca, że przedmiotowy akt nie stanowi decyzji, ponieważ nie został wydany przez organ upoważniony jest nieprawidłowa. Taki akt jest decyzją administracyjną, tyle że obciążoną wadą nieważności właśnie ze względu na niewłaściwość organu, który tę decyzję wydał. Wadliwość taka nie wpływa na istnienie decyzji, lecz na ocenę jej legalności. Podsumowując zaznaczył, iz w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, a tym samym postanowienie to powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, podobnie jak poprzedzający je wadliwy akt. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 30 lipca 2010 r. skarżący wskazał, iż PFRON poinformował go o zmianie stanowiska odnośnie możliwości ubiegana się przez wspólnika, m.in. spółki partnerskiej, o refundację składek na ubezpieczenia społeczne. Zainteresowany podniósł jednocześnie, że podtrzymuje dotychczas wyrażone zarzuty, bowiem zmiana stanowiska PFRON nie wpływa na ich zasadność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne w tym Wojewódzki Sąd Administracyjny, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), dalej p.p.s.a., w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Ma rację skarżący twierdząc, że pismem z dnia [...] listopada 2009r. rozstrzygnięto władczo o jego prawie do refundacji składek na ubezpieczenie społeczne dla osoby niepełnosprawnej, stwierdzając, że w nowym stanie prawnym niepełnosprawny wspólnik spółki partnerskiej nie może ubiegać się o refundację tych składek i wstrzymując ich wypłatę. Zgodnie z art. 25 a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. nr 237, poz. 1652 z późn. zm.) PFRON refunduje osobie niepełnosprawnej wykonującej działalność gospodarczą obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe do wysokości odpowiadającej wysokości składki, której podstawą wymiaru jest kwota określona w art. 18 ust. 8 oraz w art. 18a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 r. nr 11, poz. 74 z późn. zm.). Wstrzymanie refundowania składek, a faktycznie odmowa ich wypłaty przez PFRON, ma charakter jednostronnego indywidualnego rozstrzygnięcia o charakterze władczym. Słusznie twierdzi skarżący, że tego rodzaju rozstrzygnięcie powinno zapaść w formie decyzji administracyjnej oraz, że pismo z dnia [...] listopada 2009r. posiada uznawane za konstytutywne elementy decyzji tzn. oznaczenie organu, oznaczenie adresata decyzji, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby uprawnionej do jej wydania. W orzecznictwie sądowym wykształcił się jednolity pogląd, zgodnie z którym "pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107§ 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji."( por. wyrok NSA z dn. 20.07.1981r., SA 1163/81 publ. OSPiKA 1982, Nr 9-10, poz. 169). Nie można zgodzić się z poglądem Ministra Pracy i Polityki Społecznej, wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu, iż o braku cech decyzji administracyjnej zawartej w piśmie z [...].11.2009 r. przesądza fakt, że nie zostało ono wydane przez organ do tego uprawniony - ustawodawca przyznał bowiem Prezesowi PFRON, a nie PFRON – owi kompetencje organu i uprawnienie do podejmowania rozstrzygnięć administracyjnych w indywidualnych sprawach ( art. 45 ust. 2 ustawy o rehabilitacji (...). Jednak, zdaniem sądu, fakt wydania decyzji przez niewłaściwy organ, lub tylko przez niewłaściwie umocowanego pracownika działającego w imieniu organu nie pozbawia władczego rozstrzygnięcia cech decyzji administracyjnej, może tylko świadczyć, że jest decyzją wadliwą z przyczyn formalnych, a wada ta może być kwestionowana przez stronę w postępowaniu odwoławczym. W takiej sytuacji, zgodnie z treścią art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji K. S. służyło odwołanie do drugiej instancji. Prawo od rozpoznania sprawy w dwóch instancjach jest realizacją konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności wyrażoną w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Realizacji przysługującemu skarżącemu prawa do rozpoznania jego sprawy w drugiej instancji w żaden sposób nie może zastąpić wystąpienie do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z prośbą o interpretację przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, o czym pouczono go w piśmie Funduszu z dnia [...].12.2009r. Z tych wszystkich względów, zaskarżone postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2010r. zapadło z naruszeniem art. 134 w zw. z art. 127§ 1k.p.a. i dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 200 p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji.