I OSK 2014/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 684/10 w sprawie ze skargi P. S. A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nabycia nieodpłatnie z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2010 r. ( sygn. akt I SA/Wa 684/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego z mocy prawa własności nieruchomości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] Wojewoda M. – działając z urzędu i na zasadzie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - stwierdził, że w dniu 27 maja 1990 r. Gmina C. nabyła z mocy prawa nieodpłatnie, prawo własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej C., w obrębie M. C., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...]. Rozpatrując sprawę – w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w W. - Odział Gospodarowania Nieruchomościami w K., z wniosku której zostało wcześniej wszczęte postępowanie w sprawie wydania – w oparciu o art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) - decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez PKP, prawa użytkowania wieczystego do tej samej, wyżej opisanej nieruchomości - Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustalił, iż sporna nieruchomość gruntowa od 1983 r., w tym w dniu [...] maja 1990 r., stanowiła własność Skarbu Państwa, pozostając w użytkowaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP, gdyż była przeznaczona pod budowę linii kolejowej nr [...]. Komisja stwierdziła przy tym, że wydzielanie i obejmowanie przez państwowe osoby prawne państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, przekazywanych im przez właściwy organ państwa, następowało przed dniem 27 maja 1990 r. na zasadzie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz.99). Wcześniej zaś, użytkowanie ( które przeszło potem w zarząd) ustanawiane było w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159), a jeszcze wcześniej - decyzjami wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1958 r. Nr 67, poz. 332 ze zm.). Komisja wyjaśniła zatem, że z przepisu art. 38 ust. 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. wyraźnie wynikało, iż zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Wszystkie państwowe jednostki miały zaś obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie do tego, kiedy i od kogo przejętych. Wywłaszczenie konkretnej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, dokonane na wniosek państwowych osób prawnych, nie stanowiło bowiem automatycznego nabycia przez te osoby prawa zarządu wywłaszczonej nieruchomości. Także decyzja o ustanowieniu lub obliczeniu opłat za użytkowanie lub zarząd nie była wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu na gruncie prawnym, gdyż opłaty związane z prawem korzystania z gruntu, stanowiącego w dacie wymierzania opłaty, własność Skarbu Państwa powinny być pochodną od ustalonego, w sposób prawem przewidziany tytułu prawnego do gruntu. Z tego względu – jak wywodził organ - w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego została utrwalona linia orzecznicza wskazująca, że decyzje ustalające opłaty z tytułu zarządu lub użytkowania nieruchomości nie stanowią podstawy uznania istnienia takiego zarządu. W związku z powyższym, Komisja stwierdziła, że skoro skarżącemu nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do spornego mienia, to nieruchomość ta należała w dniu [...] maja 1990 r., w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i nie podlegała przy tym wyłączeniu spod komunalizacji z mocy prawa. Na wyżej przedstawioną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Polskie Koleje Państwowe S. A. w W., zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, to jest: art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 7, 8, 15, 77 § 1 i 80 k.p.a. Odpowiadając na skargę, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wnosiła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwaną dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona uzasadniona. Powołując się na przepisy art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, Sąd podzielił stanowisko organów, iż komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na w/w podstawie prawnej nastąpiła z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., a decyzja komunalizacyjna, która potwierdza jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę, miała charakter deklaratoryjny. Sąd podkreślił również powyższa komunalizacja nie nastąpiła w odniesieniu do mienia należącego do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnonarodowym oraz, jeżeli przedsiębiorstwo państwowe posiadało do niego tytuł prawny. Decydujące znaczenie w tej materii – zdaniem Sądu – miały zatem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy - tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, czy w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Wskazując na art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Sąd Wojewódzki podniósł, że powstanie zarządu do gruntu następowało w ściśle określony sposób a dowodem potwierdzającym jego istnienie mogły być: 1) decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, 2) decyzja zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy z 1985 r., zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu [...] sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Powyższe oznaczało – akcentował Sąd - że takie prawo do gruntu jak: zarząd, użytkowanie czy użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany. Stosownie również do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami, państwowe jednostki organizacyjne – jak wywodził Sąd - mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to, z dniem wejścia w życie ustawy z 1985 r., w myśl jej art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Sam fakt zatem posiadania nieruchomości nie decydował jeszcze o powstaniu tego prawa. W rezultacie, Sąd Wojewódzki zauważył, że grunty wprawdzie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, nadal terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowego stanu faktycznego, Sąd uznał brak istnienia podstaw do przyjęcia poglądu, że opisana na wstępie nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego bo należała do PKP. Wprawdzie bowiem Koleje wywodziły swój prawnorzeczowy tytuł do spornej nieruchomości z powszechnie obowiązujących aktów normatywnych, lecz nie wskazały konkretnego przepisu prawa, z którego ten tytuł miałby wynikać. W szczególności, powoływanie się w tej materii przez skarżącą na ustawę z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie PKP (Dz. U. Nr 26 poz. 138) - z której wyprowadziła wniosek, iż przedmiotowa nieruchomość pozostaje w zarządzie PKP, Sąd uznał za niezasadne. Powyższe bowiem przepisy, jako normy powszechnie obowiązującego prawa, miały charakter abstrakcyjny i nie odnosiły się do konkretnie oznaczonej nieruchomości. Z tych ogólnych norm ustawowych nie można było zatem wyprowadzić prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości, tym bardziej, że z akt sprawy nie wynikało, że nieruchomość ta stanowiła składnik wydzielonej części mienia ogólnonarodowego nabyty przez przedsiębiorstwo PKP w toku jego działalności. Powołując się na treść punktu 1 uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37), Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że termin normatywny "należące do" użyty w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznaczało jedynie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych charakterze władczym "należały" do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów. W konsekwencji, Sąd Wojewódzki uznał, że ponieważ z akt administracyjnych wynikało, że przedmiotowe działki gruntu stanowiły bezpośrednio przed dniem [...] maja 1990 r. własność Skarbu Państwa oraz należały wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego to - przy braku przesłanek wyłączeniowych – oznaczało to, że stały się one z tym dniem z mocy prawa mieniem Gminy i utraciły charakter mienia ogólnonarodowego (państwowego). Sąd nie zgodził się przy tym ze skarżącą, że w niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 11 ust.1 pkt. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - wyłączający spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, gdyż określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym - to jest posiadanie określonego tytułu prawnego (którego PKP do przedmiotowej nieruchomości nie miało), a ponadto przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone w wykazie określonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy. W wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301) nie zostało natomiast ujęte przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe. Odnosząc się do zarzutów procesowych Sąd Wojewódzki podniósł, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, a podjętą decyzję uzasadniła w sposób wyczerpujący i jasny, odnosząc się do wszystkich podniesionych kwestii. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości Polskie Koleje Państwowe S.A. w W. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na przebieg sprawy to jest: 1). art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie na skutek błędnej wykładni: -) art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez błędne przyjęcie, że komunalizacja nie następuje w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo państwowe, wykonujące zadania o charakterze ogólnonarodowym, posiadało tytuł prawny do nieruchomości, co oznacza, że nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem podlega komunalizacji z mocy prawa, -) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia pkt 2 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz w związku z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji ( Dz. U. nr 15, poz. 301) poprzez błędne przyjęcie, iż jedynie mienie podmiotów wymienionych w załączniku do w/w rozporządzenia podlega wyłączeniu z komunalizacji, -) art. 5 ust.1 pkt 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, polegającej na błędnym uznaniu, że przedsiębiorstwa państwowe zobowiązane były do uzyskiwanie decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd a zatem błędne przyjęcie, że brak dokumentów stanowiących decyzję administracyjną poświadczającą prawo zarządu przysługujące przedsiębiorstwu państwowemu skutkuje komunalizacją mienia; 2). art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie na skutek przyjęcia, iż w toku postępowania administracyjnego nie zostały naruszone przepisy postępowania tj. art. 6, 7, 8, 15, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Wojewódzkiemu w Warszawie ponownego rozpoznania, względnie orzeczenie co do istoty sprawy, wraz z zasądzeniem kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie w szczególności twierdziła, że z literalnego brzmienia przepisu art. 5 ust. 1-3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych wynika, że komunalizacji podlega mienie przedsiębiorstw państwowych podległych radom narodowym i terenowym organom administracji - jeżeli należało do tych przedsiębiorstw. W oparciu bowiem o treść art. 11 w/w ustawy, wyłączone zostało mienie przeznaczone do wykonywania zadań określonych w ust. 1 w pkt od 1 do 3, w tym należące do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim z zastrzeżeniem art. 14. Powyższe dotyczyło jednak wyłącznie przedsiębiorstw podległych radom narodowym bądź podległych terenowym organom administracji stopnia podstawowego (art. 5 ust. 1 pkt 1—3). PP PKP - poprzednik prawny skarżącego, wprawdzie wykonywał zadania o charakterze ogólnokrajowym i ponadwojewódzkim, jednakże Przedsiębiorstwo Państwowe PKP nie podlegało organom administracji terenowej. PP PKP było przedsiębiorstwem użyteczności publicznej podległym administracji centralnej, to jest naczelnym organom administracji). Wobec czego – zdaniem skarżącej kasacyjnie - brak było podstaw dla umieszczenia PP PKP w wykazie przedsiębiorstw określonym Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji. Wykaz ten obejmuje bowiem przedsiębiorstwa państwowe i jednostki organizacyjne podporządkowane lub nadzorowane przez byłe rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, których składniki majątkowe, będąc mieniem ogólnonarodowym (państwowym), nie stają się mieniem komunalnym. Skarżąca kasacyjnie akcentowała w tym miejscu, że zgodnie z § 1 w/w rozporządzenia "ustala się wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych podporządkowanych, lub nadzorowanych przez byłe rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, których składniki majątkowe będąc mieniem ogólnonarodowym (państwowym nie stają się mieniem komunalnym, stanowiący załącznik do rozporządzenia"). Oznaczało to więc, iż wykaz nie dotyczył przedsiębiorstw o charakterze ogólnonarodowym podporządkowanym organom administracji centralnej, a takim przedsiębiorstwem było PP PKP. Podkreślano, iż należenie mienia do t.o.a.p. i należenia mienia do przedsiębiorstw państwowych należy badać w tym wypadku z uwzględnieniem wykonywania wobec tego mienia czynności władczych przez te podmioty. Tym samym treść art. 5 ust. 1 przesądza, że w zakresie komunalizacji mienia przedsiębiorstw państwowych skutkom powstania prawa własności na rzecz gminy podlega wyłącznie mienie należące do przedsiębiorstw podległych radom narodowym i t.o.a.p., a contrario mienie nie należące do tych przedsiębiorstw nie podlega komunalizacji. Wobec czego nie można przyjąć za usprawiedliwionej tezy, że mienie nie należące do innych przedsiębiorstw - podległych organom administracji centralnej, ulega komunalizacji z mocy prawa. Takie stanowisko prowadziłoby dodatkowo do różnego traktowania tych podmiotów. Skarżąca kasacyjnie akcentowała też, że art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości wskazywał jedynie sposób przekazywania nieruchomości państwowych państwowym osobom prawnym w dacie jego obowiązywania. Nie kreował jednak obowiązku, jak również nie tworzył po stronie państwowych osób prawnych, tytułu prawnorzeczowego. Natomiast, zgodnie z art. 87 cytowanej ustawy, posiadaczom gruntów państwowych, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpili w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogły być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następowało na podstawie decyzji terenowych organów administracji państwowej, wydanej bez konieczności uprzedniego złożenia wniosku o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych. Wbrew zatem wywodom zawartym w zaskarżonego wyroku, przedsiębiorstwa państwowe nie były zobowiązane do składania wniosków o wydanie decyzji o zarządzie a to terenowe organy administracji zobowiązane były wydać stosowne orzeczenia przekazujące mienie posiadaczom gruntu w zarząd. Zarząd zaś, jako określony stan faktyczny, pozwalający danej jednostce realizować jej zadania - cel społeczno - gospodarczy, stanowił bowiem podstawę do działania tej jednostki w imieniu własnym bądź w imieniu Skarbu Państwa w stosunku do powierzonego mienia. Wobec czego ustalenie, w trakcie postępowania komunalizacyjnego, że dana cześć mienia służy wykonywaniu zadań państwowej osoby prawnej - zdaniem skarżącej - oznaczało, że należała ona w dacie 27 maja 1990 r. do tego podmiotu, a zatem nie należała do terenowego organu administracji. Wg skarżącej więc, ewentualna bezczynność właściwych organów administracji, w wykonywaniu obowiązków ustawowych z art. 87 ust. 2 w/w ustawy, nie może skutkować odjęciem Skarbowi Państwa na mocy obecnie obowiązujących przepisów mienia, które - według założeń ustawodawcy - powinno pozostać jego własnością. Ponadto zwracano też uwagę, że istnieje możliwość, że organ przeprowadzający postępowanie w niniejszej sprawie, nie wyczerpał wszystkich możliwości procesowych dla odszukania dokumentu potwierdzającego przyznanie skarżącej prawa zarządu a poza tym podnoszono, iż stosownie do treści art. 87 ust. 2 omawianej ustawy, zarząd nieruchomością wynikał z posiadania, a zatem określonego stanu faktycznego, natomiast decyzja - wydana w trybie cytowanego przepisu - potwierdzała jedynie istnienie zarządu, użytkowania lub użytkowania wieczystego. Miała wiec charakter deklaratoryjny. Wobec czego jej brak nie mógł przesądzać o komunalizacji mienia. W toku postępowania organ administracji zaś zobowiązany był w sytuacji braku takiej decyzji, ustalić przesłanki przywołanego wyżej art. 87 ust. 2, która to okoliczność, wobec błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, została pominięta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Skarżąca kasacyjnie powołując się na treść ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. Nr 86, poz. 786 ze zm.) zwracała także uwagę, że w myśl art. 8 w/w ustawy grunty zajęte pod infrastrukturę kolejową zwolnione są z opłat z tytułu użytkowania wieczystego wg art. 9 wspomnianej ustawy, o trybie likwidacji linii kolejowych decydują naczelne organy państwa. Tymczasem w zaistniałej sytuacji likwidacja linii może zostać wstrzymana m. in. na skutek czynności organu samorządu terytorialnego. Dodatkowo art. 9 ust. 5 stanowi, że jeżeli przychody ze sprzedaży gruntów i środków trwałych należących do likwidowanych linii kolejowych lub odcinków linii kolejowych, o których mowa w art. 6 ust. 1, będą mniejsze od kosztów likwidacji to różnicę pokrywa budżet państwa. Skarżąca kasacyjnie Spółka przywoływała również regulacje zawarte w art. 14 ust. 2 i art. 15 oraz art. 34 i 34 a ustawy z dnia 8 września 2000 o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje państwowe (Dz. U. Nr 84 poz. 948 ze zm.) dotyczące statusu i zadań PKP SA jak również możliwości uregulowania stanu prawnego gruntów kolejowych, podkreślając przy tym, iż analiza powyższych przepisów wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było pozostawienie gruntów kolejowych we władztwie Skarbu Państwa. Podkreślano również, że organy obu instancji w sposób rażący naruszyły przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż w sposób całkowicie swobodny odmówiły mocy dowodowej dokumentom przedłożonym do akt sprawy w szczególności decyzji wywłaszczeniowej, jak również decyzjom o opłatach za użytkowanie, nie podważając jednocześnie ich zgodności z prawem. Zarzucono również organowi odwoławczemu, iż w żadnym wypadku nie dokonał ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, gdyż nie przeprowadził ponownej oceny dowodów, jak również nie rozpoznał istoty sprawy. Uzasadnienie decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej sprowadzało się jedynie do odpowiedzi na zarzuty podniesione przez PKP. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wnosiła o jej oddalenie. Przywołując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymującej w mocy decyzję komunalizacyjną, organ podnosił, że w skardze kasacyjnej zarzucono wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie naruszenie (cyt.) "art. 5 ust. l pkt 2 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r." choć podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, co wynikało z treści zaskarżonego wyroku. Ponadto akcentowano, że określenie "należące do" oznaczało należenie mienia państwowego do danego podmiotu w sensie prawnym a nie tylko faktycznym, zaś ustanawianie prawa zarządu, jak i jego przenoszenie, regulowała ustawa a zatem nie można tego prawa tylko domniemywać np. z ogólnie obowiązujących przepisów prawa w tym dotyczących utworzenia i działania przedsiębiorstwa PKP albo wykazywać dokumentami ustalającymi opłaty z tytułu zarządu lub użytkowania danego składnika. W związku z powyższym – jak wywodził organ - że od samego początku swojego istnienia PKP miało obowiązek ewidencjonowania wydzielonych temu Przedsiębiorstwu, ściśle oznaczonych nieruchomości, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP (Dz. U. nr 81 poz. 714). Wcześniej mienie to przedsiębiorstwo PKP winno było zinwentaryzować oraz wycenić (art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. - Dz. U. z 1948 r. nr 43 poz. 312). Udokumentowanie dopełnienia i tego obowiązku należało zatem tylko do skarżącej, czego nie uczyniła. Komisja zwracała też uwagę, iż przekazywanie przedsiębiorstwom prawnorzeczowego tytułu do składników mienia ogólnonarodowego (państwowego), stanowiących nieruchomości zawsze było sformalizowane, z uwagi na charakter tego rodzaju mienia, niezależnie kiedy faktycznie przez przedsiębiorstwo PKP objętego. Prawo zarządu nie wynikało też z decyzji ustalających tylko opłaty za zarząd takim mieniem bowiem decyzja lub inny obowiązujący dokument o oddaniu nieruchomości w zarząd winien był określać nawet jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu 7 Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. III CZP 81/93, OSNCA z 1994 r. nr 2 poz. 27). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Stanowiły ją zarzuty zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i obrazy prawa materialnego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych należy stwierdzić, że wskazywanie przez skarżącą kasacyjnie na naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) P.p.s.a., w powiązaniu z art. 6,7,8,15,77 §1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie było trafne. Niezastosowanie przez Sąd Wojewódzki przepisu zawartego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. było spowodowane bowiem uznaniem, że skarga wniesiona do Sądu przez PKP SA w W. nie była zasadna, czemu Sąd dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Podkreślić w tym miejscu wypada, że wprawdzie, po myśli art. 7 i 77 § 1 k. p. a., organ administracji publicznej podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i jest obowiązany do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, ale – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej – okoliczność ta nie zwalniała strony od aktywności dowodowej. Formułowanie przy tym zarzutu kasacyjnego w trybie przypuszczającym ( cyt. " istnieje możliwość, że organ przeprowadzający postępowanie w niniejszej sprawie, nie wyczerpał wszystkich możliwości procesowych") należało uznać za całkowicie wadliwe. Zarzuty kasacyjne muszą być bowiem zredagowane w sposób: konkretny i precyzyjny a nie pozostawać w sferze przypuszczeń i domniemywań. Niezasadne były także zastrzeżenia odnoszące się do odmowy uwzględnienia w toku postępowania administracyjnego dowodów przedłożonych przez skarżącą. Istota decyzji o wysokości opłaty z tytułu ponoszonej z tytułu zarządu, jaką legitymowała się PKP SA, jest bowiem rozstrzygnięcie o wysokości tej opłaty. Decyzja ta nie przesądza natomiast o istnieniu samego prawa zarządu. Z tego powodu tego rodzaju decyzja nie może stanowić samoistnego, miarodajnego dowodu w sprawie, w której rozstrzyga się spór dotyczący samego prawa do danego gruntu. Przechodząc do zarzutów prawnomaterialnych należy stwierdzić, że również i one okazały się niezasadne. Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę, że błędnie skarżąca kasacyjnie Spółka określiła w skardze kasacyjnej sam przepis prawa materialnego, który – jej zdaniem - naruszył Sąd Wojewódzki. Jak słusznie zauważa w odpowiedzi na skargę kasacyjną Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, w skardze kasacyjnej zarzucono wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie naruszenie (cyt.) "art. 5 ust. l pkt 2 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych," choć podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, a co wynikało z treści zaskarżonego wyroku. Mając jednak na uwadze treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, które odnosiło się do tego ostatniego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za celowe odnieść się do powyższej regulacji. W ocenie składu orzekającego, Sąd Wojewódzki, oddalając skargę PKP SA, nie naruszył art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zgodnie z art. 5 ust. 1 w/w ustawy nabycie przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego ( państwowego) następowało w odniesieniu do mienia "należącego do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone wyżej pełniły funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych wspomnianym wyżej organom. Pojęcie "należenia" mienia jest przy tym pojęciem normatywnym, a jedynie faktycznym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...) w myśl którego terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej. Z tego powodu zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy komunalizującej to jest z dniem 27 maja 1990 r. a decyzja Wojewody miała jedynie charakter deklaratoryjny. Strona postępowania nie wykazała bowiem swojego tytułu prawnorzeczowego do spornego mienia a więc, oceniając ustawodawstwo obowiązujące w kwestii podstaw do regulowania stanu prawnego nieruchomości w dacie 27 maja 1990 r., Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że skarżąca Spółka nie legitymując się tytułem prawnym do gruntu nie mogła skutecznie przeciwdziałać stwierdzeniu jego komunalizacji ex lege. Niezasadnie także wskazywano w skardze kasacyjnej na przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W myśl tego przepisu wprawdzie pewne, określone w nim składniki mienia zostały wyłączone spod komunalizacji z mocy prawa, ale przepis ten nie miał zastosowania w stosunku do Przedsiębiorstwa Państwowego Polskie Koleje Państwowe. Wykonywane bowiem przez to Przedsiębiorstwo zadania nie należały do właściwości organów administracji rządowej, władzy państwowej ani sądów. Fakt, że organem założycielskim jego był minister nie oznaczał jeszcze, że wykonywane przez to Przedsiębiorstwo zadania należały do właściwości organów administracji rządowej. W załączniku zaś do wydanego na podstawie przepisów w/w ustawy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji, powyższe Przedsiębiorstwo nie zostało wymienione. Z tego też powodu wywody zawarte w skardze kasacyjnej odnoszące się do w/w przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja – Przepisy wprowadzające (...) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r., należało uznać za chybione. Odnosząc się do zarzutu opartego na naruszeniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w powiązaniu z art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, które to naruszenie – wg skarżącej - polegało na błędnym uznaniu przez Sąd Wojewódzki, że to przedsiębiorstwa państwowe zobowiązane były do uzyskiwanie decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd a zatem błędnym przyjęciu, że brak dokumentów stanowiących decyzję administracyjną poświadczającą prawo zarządu przysługujące przedsiębiorstwu państwowemu skutkował komunalizacją mienia, należy zauważyć, że istotą przedmiotowej sprawy było ustalenie, czy Gmina C. nabyła z mocy prawa nieodpłatnie, prawo własności nieruchomości stanowiącej działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...]. Dla tego rozstrzygnięcia kluczowe znaczenie miało zatem ustalenie, czy Przedsiębiorstwu Państwowemu PKP przysługiwało do w/w gruntu prawo zarządu. Organ był zatem zobowiązany do przeprowadzania postępowania dowodowego mającego ustalić, czy została wydana tego rodzaju decyzja. Nie było natomiast obowiązkiem organu badanie w tym postępowaniu przyczyn, dla których Przedsiębiorstwo Państwowe PKP nie uzyskało decyzji przyznającej mu prawo zarządu do w/w nieruchomości. Wykraczało również poza ramy tego postępowania ustalanie podmiotów odpowiedzialnych za brak takiej decyzji. W postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nabycia prawa własności mienia przez jednostkę samorządu terytorialnego istotne było jedynie – jak wyżej wspomniano - czy taka decyzja została wydana. W związku z tym twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej, sprowadzające się do obciążania organów administracyjnych winą za niewydajnie w/w decyzji w trybie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, pozostawały bez wpływu na rozstrzygnięcie. Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej a związanej z możliwością uwłaszczenia PKP spornym gruntem, którą to możliwość przewiduje art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", wskazać przede wszystkim trzeba, że uwłaszczenie, dokonywane w oparciu o te przepisy, może dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego, na dzień wejścia w życie w/w ustawy tj. na dzień 27 października 2000 r., własność ogólnonarodową ( państwową). Mienie to może być ewentualnie potencjalnie komunalizowane w trybie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez wydanie decyzji konstytutywnych. Zgodnie bowiem z art. 34 i 34a w/w ustawy z dnia 8 września 2000 r. grunty będące własnością Skarbu państwa, znajdujące się w dniu [...] grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Grunty te nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...). Uwłaszczenie PKP dokonywane w tym trybie, co przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. ( K 30/03, OTK-A 2005/4/35), nie może jednak odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa tj. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 w/w ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r. a więc 10 lat wcześniej niż możliwe stało się uwłaszczenie PKP na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Wydanie przy tym decyzji komunalizacyjnej deklaratoryjnej w okresie późniejszym pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem decyzja taka potwierdza jedynie stan prawny, który zaistniał w dniu 27 maja 1990 r. Podkreślić w tym miejscu także wypada, że kontrola działalności administracji publicznej, którą sprawuje sąd administracyjny, dotyczy jedynie oceny legalności wydawanych przez nią aktów lub podejmowanych czynności a nie obejmuje badania, celowości i trafności potencjalnie mogących być w przyszłości podejmowanych decyzji przez właściciela gruntu. Dlatego też rozważania zawarte w skardze kasacyjnej a odnoszące się do możliwości jakie – zdaniem skarżącej – stwarzały w tej materii regulacje prawne zawarte w przepisach art. 8 i 9 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, nie mogły odnieść zamierzonego skutku Biorąc pod uwagę zatem, że skarga kasacyjna nie była uzasadniona Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.