IV SA/Wa 72/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2010 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania W. T. oraz Stowarzyszenia "S." z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi publicznej o nawierzchni utwardzonej wraz z przebudową napowietrznych linii elektroenergetycznych o napięciu znamionowym nie niższym niż 110 kV, przebudowie instalacji do przesyłu pary wodnej lub ciepłej wody, przebudowie rurociągu wodociągowego magistralnego do przesyłania wody, przebudowie kanału zbiorczego przeznaczonego do zbierania ścieków z co najmniej dwóch kanałów bocznych, w ramach rozbudowy ulicy [...], na odcinku od Mostu [...] do granicy miasta – odcinek b, tj. odcinek od mostu nad Kanałem [...] do ul. [...] z wyłączeniem węzła [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] lutego 2008 r., a więc przed dniem 15 listopada 2008 r.(data wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), w związku z czym zgodnie z art. 153 ust. 1 w/w ustawy do postępowania w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy dawne tj. przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150), w tym przepisy dotyczące udziału organizacji ekologicznych w postępowaniu przeprowadzanym z udziałem społeczeństwa. Zgodnie z art. 53 ustawy Prawo ochrony środowiska organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zatem w postępowaniu przed organem pierwszej instancji po nałożeniu obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, miały prawo uczestniczyć organizacje ekologiczne (ale i inne organizacje społeczne) z mocy art. 33 ust. 1 i 1a ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 33 ust. 1 organizacje ekologiczne, które uzasadniając to miejscem swego działania, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa i złożyły uwagi lub wnioski w ramach tego postępowania, uczestniczą w tym postępowaniu na prawach strony; przepisy art. 31 § 4 kpa nie stosuje się, zgodnie z ust. 2 zgłoszenie przez organizacje ekologiczne chęci uczestniczenia w postępowaniu powinno nastąpić równocześnie ze złożeniem uwag lub wniosków. Odnośnie odwołania W. T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że nie działał on w imieniu Stowarzyszenia I. ([...]), a ponadto stowarzyszenie to nie jest organizacją ekologiczną i nie mogło uczestniczyć w postępowaniu w pierwszej instancji w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji. Nie mogło zatem skutecznie wnieść odwołania od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodny na realizację. W. T. występujący w sprawie jako radny Dzielnicy [...] nie wykazał interesu prawnego do występowania w charakterze strony w niniejszej sprawie. W sytuacji gdy osoba, która wnosi odwołanie, nie jest stroną w sprawie, postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem takiej osoby podlega umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. odwołanie Stowarzyszenia "S." z siedzibą w W. zostało wniesione w sytuacji, gdy stowarzyszenie to nie brało udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, tzn. nie zgłosiło w tym postępowaniu chęci uczestniczenia oraz nie przedstawiło uwag i wniosków. W takiej sytuacji nie mogło ono, ze względu na niespełnienie wymogów określonych w art. 33 ust. 1 i 1a ustawy Prawo ochrony środowiska, skutecznie wnieść odwołania. Zatem postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem tego stowarzyszenia również należało umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Stowarzyszenie "S." z siedzibą w W., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 9 Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska w związku z art. 91 Konstytucji RP oraz naruszenie art. 10 a Dyrektywy 85/337/WE z dnia 27 czerwca 1985 r., w sprawie oceny skutków niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć dla środowiska. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wymienionej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w takim właśnie zakresie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa i to zarówno materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie zasadniczą kwestią było dokonanie wykładni art. 153 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Przepis art. 153 ust. 1 powyższej ustawy stanowi, że do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) - przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe, z tym że dotychczasowe kompetencje określonych organów przejmują inne wymienione w przepisie organy administracyjne. Jak wynika z akt sprawy postępowanie dotyczące ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację powyżej opisanego przedsięwzięcia w ramach rozbudowy ulicy [...] nie zostało zakończone ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że zgodnie art. 153 ust. 1 powyższej ustawy było ono dalej prowadzone na podstawie przepisów dotychczasowych. Zaskarżona decyzja rozstrzyga w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego odnoszącego się do decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. ustalającej środowiskowe warunki realizacji dla powyżej opisanego przedsięwzięcia w ramach rozbudowy ulicy [...]. Przechodząc zatem do kwestii, które podlegały ocenie organu odwoławczego, jak i Sądu w niniejszym postępowaniu podkreślić należy, iż zgodnie z art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego na tym etapie jest przede wszystkim ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, a więc m.in., czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia. Mając na uwadze przedmiot niniejszego postępowania (odwołanie od decyzji ustalającej środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia) należy wskazać, iż zgodnie z art. 46a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych wszczyna się na wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia. Nie jest on jedynym uczestnikiem postępowania w sprawie wydania tej decyzji, gdyż w postępowaniu takim z mocy w/w ustawy mogą w nim brać udział również inne podmioty. Oprócz stron w postępowaniu mogą uczestniczyć również podmioty będące rzecznikami interesu publicznego. Ustawodawca w art. 46a ust. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska określił, co prawda, że w postępowaniu o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych nie stosuje się art. 31 kpa, eliminując w ten sposób z udziału w omawianym postępowaniu organizacje społeczne. W art. 33 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska przewidziano jednak możliwość udziału w postępowaniu organizacji ekologicznych, które uzasadniając to miejscem swojego działania, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Udział organizacji ekologicznych w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będzie więc zdeterminowany przez postanowienia art. 53 ustawy, przewidującego, że "Organ właściwy do wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko". Bezspornym jest, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko był w niniejszej sprawie sporządzany (akta administracyjne), a zatem udział organizacji ekologicznej, jaką jest skarżące Stowarzyszenie był możliwy. Niemniej jednak, aby być dopuszczonym do udziału skarżące Stowarzyszenie musiało wypełnić pozostałe wymogi określone w ustawie Prawo ochrony środowiska, a konkretnie w art. 33 w/w ustawy. W art. 33 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska określono, że aby organizacja ekologiczna mogła zostać dopuszczona do udziału w sprawie, powinna wykazać, że: pozostaje to w zgodzie z zasięgiem terytorialnym jej działalności, kategoria sprawy została zaliczona do wymagającej udziału społeczeństwa, organizacja zgłosiła chęć udziału w tym postępowaniu. Natomiast w myśl art. 33 ust. 1a ustawy wymogiem formalnym uczestniczenia przez organizację ekologiczną w postępowaniu administracyjnym na prawach strony jest równoczesne zgłoszenie chęci uczestniczenia oraz wniesienie uwag lub wniosków. Z powyższego stwierdzenia wynika, że aby podmiot ten wziął udział w postępowaniu, to przesłanki te powinny zostać spełnione łącznie. W przedmiotowej sprawie natomiast skarżące Stowarzyszenie mimo spełnienia dwóch pierwszych wymogów, nie zgłosiło swego udziału w sprawie i nie wniosło żadnych uwag lub wniosków. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż skarżące Stowarzyszenie nie uczestniczyło w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. ustalającej środowiskowe warunki realizacji dla powyżej opisanego przedsięwzięcia w ramach rozbudowy ulicy [...]. W związku z powyższym skarżące Stowarzyszenie nie ma legitymacji prawnej do wniesienia odwołania. Organizacja społeczna, jeżeli zostanie dopuszczona na własne żądanie do udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, ma prawo do wniesienia odwołania od decyzji. W przeciwnym razie brak jest legitymacji do złożenia odwołania. Postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości i prawo wniesienia odwołania zgodnie z art. 127 § 1 kpa służy stronie (np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 4.06.1998 roku, sygn. akt IV SA 1180/96, LEX nr 45162). Nieuzasadniony zdaniem Sądu jest zarzut Stowarzyszenia, iż w toku postępowania naruszona została Konwencja z Aarhus oraz art. 10 a Dyrektywy 85/337/WE z dnia 27 czerwca 1985 r. Skarżące Stowarzyszenie nie wskazuje na czym miałoby polegać naruszenie przepisów tej konwencji oraz powyższej dyrektywy. Wskazać jednak należy, iż z Konwencja z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 roku (Dz.U. z 2003, Nr 78, poz. 706) nie jest umową międzynarodową, która może być stosowana bezpośrednio bez konieczności dokonywania zamian w systemie prawnym państwa, które Konwencję tę podpisało i ratyfikowało. Świadczy o tym sposób sformułowania przepisów tej Konwencji. W art. 9 Konwencji mowa jest o tym, że każda ze stron zapewni, w ramach krajowego porządku prawnego, że każda osoba, która stwierdzi, że jej żądanie udostępnienia informacji zgodnie z postanowieniami artykułu 4 pozostało nierozpatrzone, niesłusznie odrzucone w całości lub w części, załatwione nieodpowiednio lub w inny sposób potraktowane niezgodnie z postanowieniami tego artykułu, będzie miała dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym z mocy ustawy. Przytoczone wyżej przepisy Konwencji z Aarhus, zdaniem Sądu, świadczą o tym, że przepisy tej Konwencji nie mogą być stosowane bezpośrednio. Są one zobowiązaniem dla władz państwa, które ratyfikowało tę Konwencję do podjęcia działań legislacyjnych i ustanowienia przepisów, które będą realizowały przepisy tej Konwencji. Ideą Konwencji jest zapewnienie społeczeństwu udziału w postępowaniu dotyczącym dotyczących środowiska. W postępowaniu dotyczącym wydania decyzji, która było przedmiotem oceny Sądu, dostęp ten, zdaniem Sądu, został zagwarantowany. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).