I SA/Wa 638/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Emilia Lewandowska (spr.) Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi M.S. i B.J. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny w związku z bezczynnością organu po wyroku 1. wymierza Wojewodzie [...] grzywnę w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych płatną w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących M.S. i B.J. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz po 260 (dwieście sześćdziesiąt) złotych dla każdego z nich tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego. M.S. i B.J. – działając przez pełnomocnika adwokata E.M. - wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę w przedmiocie wymierzenia grzywny Wojewodzie [...] w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1303/08, mocą którego Sąd uwzględnił ich skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia zwaloryzowanej kwoty odszkodowania i uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu skargi przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania i zaznaczono, że Wojewoda [...] mimo zamknięcia postępowania dowodowego nie podejmuje czynności, które prowadziłyby do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący podkreślili, że pismem z dnia 9 listopada 2009 r. wezwano organ do niezwłocznego wydania decyzji. Do dnia wniesienia skargi sprawa nie została jednakże rozstrzygnięta. W tej sytuacji wniesiono o wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że skarżący pominęli środek zaskarżenia przewidziany w art. 37 § 1 kpa, tj. przed wniesieniem skargi nie złożyli zażalenia do organu wyższego stopnia. Organ wyjaśnił jednocześnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 marca 2009 r. uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. i zobligował Wojewodę [...] do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez wystosowanie zapytania do właściwego Sądu Rejonowego czy repertorium Sądu Rejonowego dla [...] dotyczące postępowań nieprocesowych (oznaczonych symbolem "Ns") za lata 1987 i 1988 zawiera informacje o wniosku o złożenie do depozytu sądowego kwot wskazanych w decyzjach wywłaszczeniowych. W związku z powyższym pismem z dnia 28 lipca 2009 r. zwrócono się do Prezesa Sądu Rejonowego dla [...] w W. o udzielenie powyższej informacji. Równocześnie, odrębnym pismem, poinformowano przedstawiciela stron o braku możliwości załatwienia sprawy z uwagi na jej skomplikowany charakter i konieczność dokonania szczegółowej i wnikliwej analizy materiału dowodowego oraz wskazano termin załatwienia sprawy - do dnia 31 grudnia 2009 r. Następnie pismem z dnia 19 stycznia 2010 r. poinformowano strony o braku możliwości rozpatrzenia sprawy we wskazanym wyżej terminie i ustalono nowy termin – do dnia 31 maja 2010 r. Tym samym zdaniem Wojewody [...] nie pozostaje on w bezczynności, gdyż podjęte zostały kroki mające na celu realizację zaleceń zawartych w wyroku z dnia 20 marca 2009 r. Strony poinformowane ponadto zostały o przewidywanym terminie zakończenia sprawy, zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 5 sierpnia 2010 r. pełnomocnik skarżących - obok dotychczasowego żądania wymierzenia organowi grzywny - zgłosił wniosek o to, aby Sąd orzekł o waloryzacji odszkodowania, gdyż akta sprawy i przepis art. 154 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na to pozwalają. Pełnomocnik oświadczył jednocześnie, że po uzyskaniu informacji z Sądu Rejonowego organ nie podjął żadnej czynności w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o jej odrzucenie jest zaś bezpodstawny. Podkreślić należy, że stosownie do treści art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z powołanego przepisu wynikają zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uchylającym zaskarżony akt. Po drugie zaś, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. Skarżący nie ma natomiast obowiązku składania zażalenia do organu wyższego stopnia. W rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu - obie wskazane wyżej przesłanki zostały spełnione. Zaznaczyć trzeba, że stan bezczynności w rozumieniu art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma miejsce wówczas, gdy organ w powtórnym postępowaniu prowadzonym na skutek wyroku sądu administracyjnego, mimo upływu terminu określonego w art. 35 kpa, nie rozpoznaje sprawy (nie wydaje stosownego rozstrzygnięcia). Zgodnie zaś z art. 35 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). W przypadku wyroku uchylającego decyzję administracyjną terminy określone w art. 35 kpa zaczynają swój bieg od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych (art. 286 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1303/08 uwzględnił skargę M.S. i B. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia zwaloryzowanej kwoty odszkodowania i uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa. Odpis prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem oraz akta administracyjne sprawy doręczone zostały Wojewodzie [...] w dniu 27 maja 2009 r. Z analizy akt sprawy wynika jednocześnie, że do dnia rozpoznania skargi w przedmiocie wymierzenia Wojewodzie [...] grzywny, tj. do dnia 5 sierpnia 2010 r., organ administracji publicznej nie załatwił sprawy, mimo iż w piśmie z dnia 19 stycznia 2010 r. poinformowano strony, iż przewidywany termin załatwienia sprawy to 31 maja 2010 r. Nie ulega więc wątpliwości, że Wojewoda [...] pozostaje w bezczynności po wyroku uchylającym decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2008 r. W sprawie spełniony został również drugi warunek dopuszczalności skargi określony w powołanym wyżej art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczący uprzedniego pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku sądu. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo pełnomocnika skarżących z dnia 9 listopada 2009 r., którym wezwano Wojewodę [...] do wykonania wyroku z dnia 20 marca 2009 r., poprzez niezwłoczne merytoryczne załatwienie sprawy. Oczywiste zatem jest, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki do wymierzenia organowi grzywny określone w art. 154 § 1 powołanej ustawy. Zdaniem Sądu na uwzględnienie nie zasługują natomiast podnoszone w odpowiedzi na skargę twierdzenia, iż organ nie pozostaje w bezczynności, bowiem podjął kroki mające na celu realizację zaleceń zawartych w wyroku z dnia 20 marca 2009 r. oraz poinformował strony o przewidywanym terminie zakończenia sprawy, zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Zauważyć należy, że w uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien przeprowadzić uzupełniający dowód z treści repertorium Sądu Rejonowego dla [...] dotyczącego postępowań nieprocesowych (oznaczonych symbolem "Ns") za lata 1987 i 1988. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że dowód należałoby przeprowadzić zwracając się do Prezesa Sądu, któremu (po podziale Sądu Rejonowego dla [...]) zostały przekazane do archiwum wspomniane repertoria, o wydanie stosownego zaświadczenia, albo wydelegować pracownika, który za zgodą Prezesa Sądu dokona przeglądu tych repertoriów i sporządzi z tej czynności notatkę służbową. Powołanym wyrokiem z dnia 20 marca 2009 r. Wojewoda [...] zobligowany więc został do podjęcia konkretnych, wyraźnie określonych działań. Stosownie bowiem do treści art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono. Przy czym podkreślić trzeba, że w przedmiotowym wyroku Sąd jednoznacznie wskazał jakie czynności należy podjąć celem uzupełnienia materiału dowodowego oraz określił ewentualny sposób przeprowadzenia dowodu. Jak wynika z akt sprawy Wojewoda [...] pismem z dnia 28 lipca 2009 r. zwrócił się do Prezesa Sądu Rejonowego dla [...] w W. z prośbą o sprawdzenie i wydanie zaświadczenia czy w stosownych repertoriach zarejestrowane zostały wnioski o przyjęcie do depozytu sądowego kwot należnych tytułem odszkodowania za dokonane wywłaszczenia. Jednakże, po uzyskaniu odpowiedzi z dnia 25 sierpnia 2009 r., w której stwierdzono, że "nie znaleziono akt, o których mowa w/w piśmie", a zatem odpowiedzi, która w żaden sposób nie wyjaśniała istniejących wątpliwości, organ administracji publicznej nie podjął już jakichkolwiek czynności mających na celu ustalenie powyższych kwestii. Zauważyć należy, że z pisma z dnia 25 sierpnia 2009 r. nie wynika jednoznacznie, iż istotnie dokonano przeglądu stosownych repertoriów i nie znaleziono w nich żądanych informacji. W takiej sytuacji - zdaniem Sądu - obowiązkiem organu było podjęcie dodatkowych działań. Wojewoda [...] mógł zwrócić się z ponownym pismem do Prezesa Sądu, czy też – jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 marca 2009 r. - mógł wydelegować pracownika, który osobiście dokonałby przeglądu stosownych repertoriów i potwierdził (lub nie) uzyskaną informację. Tymczasem – jak wyżej wskazano – Wojewoda [...] po otrzymaniu pisma z dnia 25 sierpnia 2009 r. nie podjął w sprawie jakichkolwiek czynności. W piśmie z dnia 19 stycznia 2010 r. poinformowano jedynie strony, że przewiduje się nowy termin załatwienia sprawy – do dnia 31 maja 2010 r. Przy czym do dnia rozpoznania skargi w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny, sprawa nie została załatwiona. Z akt sprawy nie wynika też, aby w okresie tym podejmowano jakiekolwiek działania mające na celu jej zakończenie. Zdaniem Sądu wskazane wyżej okoliczności uzasadniają twierdzenie, że Wojewoda [...] uporczywie uchyla się od załatwienia sprawy dotyczącej ustalenia zwaloryzowanej kwoty odszkodowania orzeczonego stosownymi decyzjami wywłaszczeniowymi. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że w sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wymierzenie organowi grzywny. Stosownie natomiast do art. 154 § 6 powołanej ustawy grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 19 lutego 2010 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2009 r. i w drugim półroczu 2009 r. (M.P. Nr 10, poz. 104) przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2009 r. wyniosło 2716,71 zł. W przedstawionych okolicznościach sprawy, biorąc pod uwagę długość przekroczenia terminów określonych w art. 35 kpa oraz wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że grzywna w wysokości 5000 zł jest adekwatną sankcją dla Wojewody [...] za niewykonanie wyroku z dnia 20 marca 2009 r. Jednocześnie wskazać trzeba, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia złożonego na rozprawie wniosku o zastosowanie przez Sąd art. 154 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzeczenie o waloryzacji odszkodowania. Wskazany przepis stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Z powołanego art. 154 § 2 wynika zatem, że Sąd wymierzając organowi grzywnę może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku jedynie wówczas, gdy pozwala na to charakter sprawy, a ponadto jeżeli okoliczności faktyczne i prawne nie budzą uzasadnionych wątpliwości. Jak wyżej wskazano w przedmiotowej sprawie nie zostało wyjaśnione czy w stosownych repertoriach Sądu Rejonowego dla [...] zarejestrowane zostały wnioski o przyjęcie do depozytu sądowego kwot należnych tytułem odszkodowania. Tym samym nie można uznać, że okoliczności faktyczne i prawne sprawy nie budzą uzasadnionych wątpliwości. Okoliczność powyższa powinna zostać wyjaśniona w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji publicznej, a od podjętej decyzji przysługiwać będzie stronom prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dodatkowo zauważyć trzeba, że w doktrynie podkreśla się, iż powołany przepis stanowi wyjątek od zasady, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie o zgodności z prawem zaskarżonych do sądu aktów bądź czynności organów administracji publicznej. Zasadą jest więc, że sąd administracyjny nie może przejąć sprawy administracyjnej do bezpośredniego załatwienia. Stanowiący odstępstwo od tej zasady art. 154 § 2 znajduje zastosowanie tylko w sprawach ze skarg wniesionych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. skarg na akty lub czynności organów administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa ("Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 562). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie takiego przypadku nie dotyczy. W świetle powyższego stwierdzić należy, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi w części dotyczącej zastosowania art. 154 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzeczenia przez Sąd o waloryzacji odszkodowania. Skarga we wskazanej części podlega więc oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 154 § 1, § 2 i § 6 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.