III SA/Gd 225/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Rupińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2010r. sprawy ze skargi D.K. na decyzję Rady Powiatu Gdańskiego z dnia 9 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych oddala skargę. III SA/Gd 225/10 UZASADNIENIE Uchwałą z dnia 9 grudnia 2009r. nr [...] w sprawie określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Rada Powiatu określiła harmonogram dyżurów aptek ogólnodostępnych w 2010r. na terenie Powiatu, zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały (§1). W §2 uchwały stwierdzono, że apteki prowadzą dyżur w systemie rotacyjnym, który rozpoczyna się o godzinie 8.00 w poniedziałek, a kończy się o godz. 8.00 w następny poniedziałek wg załącznika nr 1 do uchwały. Według §3 informacja o aktualnie dyżurującej aptece umieszczona powinna zostać w widocznym miejscu w każdej aptece na terenie Powiatu. Przepis §4 uchwały stanowi, że w przypadku, gdy apteki o których mowa w §1 nie mogą pełnić dyżuru całodobowego, kierownik lub właściciel zobowiązany jest ustalić zastępstwo oraz poinformować pisemnie o tej zmianie Starostwo Powiatowe, Okręgową Izbę Aptekarską oraz wszystkie apteki ogólnodostępne na terenie Powiatu. Jako prawną podstawę uchwały wskazano przepisy art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz.U.08.45.271 z późn. zmianami) oraz art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001r. nr 142 poz. 1592 z późn. zmianami). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca, wnosząc o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 94 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne w związku z art. 64 oraz art. 65 Konstytucji RP polegające na dowolnym ograniczeniu prawa skarżącej do swobody prowadzenia działalności gospodarczej oraz poprzez obrazę art. 22 Konstytucji RP w zakresie dokonania faktycznego ograniczenia konstytucyjnego prawa do wolności działalności gospodarczej w drodze uchwały i z pominięciem racjonalnego rozstrzygnięcia, co do istnienia ważnego interesu publicznego. W opinii skarżącej, Rada Powiatu ustaliła rozkład pracy aptek w sposób "mechaniczny" i nie odzwierciedlający faktycznych potrzeb miejscowej ludności, która do tej pory w niewielkim stopniu korzysta z nocnych dyżurów aptek. W ten sposób, wbrew przepisom art. 64 i 65 Konstytucji RP naruszono jej podstawowe prawa takie jak: prawo do swobody prowadzenia działalności gospodarczej, prawo do własności oraz prawo do wolnego wykonywania zawodu. Rada Powiatu nie posiada bowiem kompetencji do arbitralnej możliwości ingerencji w sferę tych praw. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisu art. 22 Konstytucji RP skarżąca wyjaśniła, iż cytowany przepis nie dopuszcza możliwości ograniczania wolności działalności gospodarczej w drodze uchwały wydanej na podstawie dyspozycji wyrażonej w ustawie, tak jak uczyniono w sprawie. Przepis ten należy interpretować w sposób literalny, tzn. że ograniczenie jest możliwe, lecz jedynie w drodze ustawy – czyli ograniczenie musi być wyartykułowane w akcie prawnym rangi ustawy. Odpowiadając na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie. Jej zdaniem zarzuty skarżącej nie są zasadne. Skarżona uchwała uwzględnia potrzeby lokalnej ludności polegające na możliwości jak najlepszego i najszybszego dostępu do niezbędnej pomocy farmaceutycznej. Zdaniem Rady niska frekwencja klientów w porze nocnej nie może być wystarczającym argumentem przemawiającym za brakiem potrzeby dostępności do aptek o tej porze. Sytuacji wymagającej dostępu do oferowanych przez apteki towarów nie da się odpowiednio wcześniej przewidzieć i może ona wystąpić w każdym czasie. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia również sama treść przepisu art. 96 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne, w którym mowa jest o uprawnieniu farmaceuty zatrudnionego w aptece do wydania w sytuacji losowej, nadzwyczajnej, produktu zastrzeżonego do wydania na podstawie recepty, gdy będzie to konieczne dla ratowania życia ludzkiego. Na poparcie zajętego stanowiska przywołano ponadto dane dotyczące ilości udzielonych porad oraz wydanych recept przez działające na terenie miasta Samodzielne Publiczne Pogotowie Ratunkowe w porze nocnej, w święta i dni wolne od pracy (ponad tysiąc porad i 500 recept miesięcznie). Zdaniem organu przemawia to za tym, iż rotacyjny system dyżurów nie powoduje naruszenia praw strony. Za niezasadne uznano również zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji. Zdaniem Rady Powiatu, zgodnie z przepisem art. 22 Konstytucji to ustawa Prawo farmaceutyczne ogranicza wolność działalności gospodarczej nakładając na osoby prowadzące apteki obowiązek przestrzegania rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, zaś nałożenie tego obowiązku było podyktowane ważnym interesem społecznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, dla którego ustawową podstawą jest przepis art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz.U. z 2008r. nr 45 poz. 271 z późn. zmianami), zwanej dalej Prawem farmaceutycznym, w myśl którego rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Zgodnie z art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. Wynika stąd, że każdy mieszkaniec powiatu winien mieć zapewnioną dostępność do świadczeń realizowanych przez apteki ogólnodostępne także w nocy i dni wolne od pracy. Taki zapis ustawy jest konsekwencją roli jaką ustawodawca przypisał aptekom jako placówkom ochrony zdrowia publicznego (art. 86 ust. 1 Prawa farmaceutycznego). Zrozumiałym i słusznym założeniem organu powiatu, zgodnym z art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego - przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek - jest przyjęcie, że prawo każdego mieszkańca powiatu do świadczeń farmaceutycznych w porze nocnej i w dni wolne od pracy będą realizować apteki znajdujące się w największym ośrodku powiatu, gdzie zamieszkuje przeważająca część mieszkańców (uwzględniając w tym bezpośrednie sąsiedztwo). Tu niewątpliwie potrzeby ludności w zakresie korzystania ze świadczeń farmaceutycznych w dni inne niż powszednie oraz w nocy są z pewnością największe, a nadto najłatwiejszy jest dostęp także z miejscowości położonych na peryferiach powiatu. W ustawie Prawo farmaceutyczne znajdują się zapisy, które nakazują kierownikowi apteki takie zorganizowanie pracy, aby zapewnić dostępność do świadczeń także podczas jego nieobecności spowodowanej urlopem lub chorobą (art. 88 ust. 4 ustawy). Oznacza to - w powiązaniu z rolą każdej apteki jako placówki ochrony zdrowia publicznego oraz z treścią art. 94 ust. 1 i łączącymi się z tym ustawowymi gwarancjami każdego mieszkańca powiatu do dostępności świadczeń pełnionych przez apteki także w nocy i dni wolne od pracy - że ustawodawca nie uzależnił wykonywania przez aptekę ogólnodostępną realizacji zadań określonych w art. 86 ust. 2 Prawa farmaceutycznego, od indywidualnych i konkretnych warunków, w jakich dana placówka funkcjonuje. Pełnienie dyżurów nocnych i podczas dni wolnych od pracy wchodzi w zakres ustawowych zadań aptek ogólnodostępnych i do kierownika apteki należy takie zorganizowanie pracy, aby placówka ten obowiązek mogła realizować. Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że zapewnienie dostępu doświadczeń farmaceutycznych w porze nocnej i w dni wolne od pracy stanowi realizację ważnego interesu publicznego jakim jest ochrona zdrowia i życia obywateli. Mogą zdarzać się sytuacje, w których od nabycia lekarstwa zależy zdrowie człowieka, także wówczas, gdy apteki nie funkcjonują według standardowego rozkładu godzin pracy. Z misji publicznej aptek wynikają określone obowiązki – wśród nich obowiązek pełnienia tzw. dyżurów. Obowiązki te istotnie stanowią ograniczenie konstytucyjnych praw zarówno do wolności działalności gospodarczej jak i prawa własności, lecz ograniczenie to odpowiada wymogom wynikającym z art. 31 ust. 3 i art. 22 Konstytucji RP. Nie jest to bowiem ograniczenie nadmierne, naruszające istotę wolności – odpowiada wymogom zasady proporcjonalności, a ponadto znajduje pełne uzasadnienie, jako że służy wprost ochronie zdrowia, a więc wartości wysoko usytuowanej wśród dóbr konstytucyjnej chronionych. Ograniczenie to wynika z ustawy Prawo farmaceutyczne – natomiast jedynie jego techniczne sprecyzowanie powierzono właściwej radzie powiatu. Nie sposób wyobrazić sobie, by akt ustawowy określał godziny dyżurów konkretnych aptek. Nie taka jest bynajmniej funkcja ustawy jako aktu prawnego zawierającego normy o charakterze generalnym. Nie było także konieczne i nie znajdowałoby uzasadnienia w przepisach konstytucyjnych ustawowe nałożenie na wszystkie lub niektóre apteki obowiązku pracy w cyklu ciągłym. Wobec powyższego niezasadny był zarzut skargi według którego to zaskarżona uchwała ogranicza swobodę działalności gospodarczej. Na marginesie tylko wspomnieć należy, że zaskarżona uchwała została pozytywnie zaopiniowana przez właściwy organ samorządu aptekarskiego, a wydaje się, że to właśnie rzeczą tego samorządu powinno być zainicjowanie porozumienia aptekarzy i zaproponowanie Radzie Powiatu projektu rozwiązania kwestii dyżurów nocnych i w dni wolne od pracy na terenie powiatów położonych w obrębie jego właściwości, by możliwie zminimalizować i zracjonalizować niewątpliwe koszty realizacji obowiązku wynikającego z art. 94 ust. 1 i 2 Prawa Farmaceutycznego. Rozkładowi godzin pracy aptek ogólnodostępnych zawartemu w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały nie można zatem zarzucić naruszenia prawa. W szczególności, odpowiada on wymogom art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego, jest sformułowany w sposób nie nasuwający wątpliwości, po zasięgnięciu opinii wymaganych ustawą. Podobne do przedstawionego powyżej stanowisko zajmowały już sądy administracyjne w przeszłości – por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Kielcach z dnia 30 września 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 388/08 (Internetowa Baza orzeczeń sądów administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.