I SA/Wa 452/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z [...] grudnia 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2009 r., nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie nadania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami w trybie egzaminacyjnym. Minister Infrastruktury wydał decyzję w oparciu o następujące okoliczności sprawy. W związku z wnioskiem J. R. z dnia 10 sierpnia 2007 r., a także pismami z dnia 8 października 2007 r., 7 stycznia 2008 r. i z dnia 20 maja 2008 r., Minister Infrastruktury zawiadomił kandydata pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. o dopuszczeniu do części ustnej egzaminu w dniu [...] września 2008 r., tj. pierwszym możliwym terminie drugiego etapu postępowania kwalifikacyjnego. Kandydat nie stawił się na część ustną egzaminu w dniu [...] września 2008 r. W dniu 24 listopada 2008 r. wpłynęło do Ministerstwa Infrastruktury pismo J. R., w którym kandydat wystąpił o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami w trybie bezegzaminacyjnym. Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. Ministerstwo Infrastruktury udzieliło kandydatowi informacji dotyczącej nadania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami bez konieczności zdawania egzaminu. W dniu 21 września 2009 r. wpłynął do Ministerstwa Infrastruktury wniosek J. R. o wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie nadania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami w trybie egzaminacyjnym. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2009 r. umorzył postępowanie w sprawie nadania J. R. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami w trybie egzaminacyjnym. W dniu 30 listopada 2009 r. wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. Minister Infrastruktury stwierdził, iż J. R. ubiegał się o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. w związku z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. i w trybie określonym przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. W dniu 1 stycznia 2009 r. upłynął ustanowiony w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. termin umożliwiający osobom z wykształceniem wyższym, które ukończyły kursy specjalistyczne, uzyskanie licencji zawodowej. Zatem od 1 stycznia 2009 r. nie ma podstawy prawnej do nadania licencji zawodowej osobom posiadającym wyższe wykształcenie i ukończony kurs specjalistyczny. W związku z powyższym Minister Infrastruktury umorzył postępowanie w sprawie nadania J. R. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami w trybie egzaminacyjnym. Biorąc powyższe pod uwagę oraz fakt, że w dniu [...] września 2008 r. J. R. nie stawił się na część ustną egzaminu, to z uwagi na zmianę stanu prawnego nie jest możliwe ubieganie się o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządzenia nieruchomościami w trybie egzaminacyjnym. Nie jest również możliwe spełnienie prośby kandydata zawartej w piśmie z dnia 19 listopada 2008 r. dotyczącej nadania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami, bez konieczności zdawania egzaminu na podstawie dokumentów będących w posiadaniu urzędu, tj. dyplomu ukończenia studiów wyższych i ukończenia kursu specjalistycznego. W piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. Ministerstwo Infrastruktury poinformowało J. R., że jeżeli zamierza ubiegać się o nadanie licencji zawodowej w trybie znowelizowanych przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, to powinien złożyć do Ministerstwa Infrastruktury następujące dokumenty: wypełniony formularz wniosku o nadanie licencji zawodowej, odpis lub notarialnie uwierzytelnioną kopię świadectwa ukończenia studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami i dowód wniesienia opłaty za postępowanie kwalifikacyjne. Ponieważ J. R. nie dostarczył powyższych dokumentów, organ nie miał podstaw do wszczęcia postępowania w trybie bezegzaminacyjnym. J. R. wniósł skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez: - niewłaściwą interpretację ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustawy – art. 9 ust. 1 w związku z art. 187, 192 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw – art. 13 ust. 2 w związku z art. 187, 192 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą interpretację przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, 7, 8, 9, 61, 104, 105 k.p.a. Przedstawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi J. R. wyjaśnił, iż w piśmie z dnia 6 sierpnia 2007 r. wnioskował do Ministerstwa Infrastruktury o dopuszczenie do postępowania kwalifikacyjnego w zakresie zarządzania nieruchomościami, jednakże w piśmie z dnia 4 października 2007 r. usprawiedliwił niemożność wzięcia udziału w tym postępowaniu z uwagi na obowiązku zawodowe. Kolejnym pismem z dnia 3 stycznia 2008 r. wniósł o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami powołując się na art. 187 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw, po spełnieniu wymogów wynikających z art. 187 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, załączając oświadczenie o zdolności do czynności prawnych i niekaralności wraz z dowodem uiszczenia opłaty. Pismem z dnia 20 maja 2008 r. odpowiedział na wezwanie z dnia [...] kwietnia 2008 r. przesyłając wniosek o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami z wyznaczonym terminem postępowania kwalifikacyjnego na dzień [...] sierpnia 2008 r. (bez egzaminu). W piśmie z dnia 19 listopada 2008 r. podtrzymał wniosek z dnia 13 sierpnia 2008 r. W piśmie z dnia 14 września 2009 r. wezwał organ do wydania decyzji administracyjnej w zakresie objętym żądaniem. Podkreślił, że osobnym zagadnieniem są skutki prawne złożenia wniosku o nadanie licencji bez konieczności zdawania egzaminu. Skarżący oświadczył, że nie jest prawdą, iż w piśmie z dnia 20 maja 2008 r. wskazał termin części ustnej egzaminu. Wyjaśnić trzeba, że wskazany we wniosku załączonym do pisma z dnia 20 maja 2008 r. termin [...] sierpnia 2008 r. dotyczył postępowania jednoetapowego (bez egzaminu). Utrzymana w mocy decyzja z dnia [...] października 2009 r. w ogóle nie odnosi się do żądania nadania licencji w trybie bezegzaminacyjnym. Decyzja z dnia [...] października 2009 r. nie rozstrzyga o żądaniu, co jest rażącym naruszeniem art. 104 k.p.a., gdyż nie dotyczy istoty sprawy. J. R. zarzucił także, iż rolą organu było poinformowanie strony o uprawnieniach w toku postępowania. Organ skierował postępowanie na tryb wymagający zdawania egzaminu, co nie jest działaniem w granicach prawa. Wniosek załączony do pisma z dnia 20 maja 2008 r., doprecyzowany w piśmie z dnia 19 listopada 2008 r., należało uwzględnić. Minister Infrastruktury umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. powołując się w uzasadnieniu decyzji na jego bezprzedmiotowość, stwierdzając brak przesłanek do nadania licencji w zakresie zarządzania nieruchomościami w trybie egzaminacyjnym. Tymczasem nie jest dopuszczalne zrównanie braku przesłanek do uwzględnienia żądania z bezprzedmiotowością postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając to stanowisko organ wyjaśnił, iż J. R. ubiegał się o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw w związku z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw i w trybie określonym przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomościami. Osoby, które posiadają wyższe wykształcenie i ukończyły kursy specjalistyczny, na podstawie art. 9 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. zostały zobowiązane do złożenia wniosku o dopuszczenie do postępowania kwalifikacyjnego najpóźniej do dnia 31 grudnia 2007 r. oraz przejścia z wynikiem pozytywnym postępowania kwalifikacyjnego (w tym zdania egzaminu) do dnia 31 grudnia 2008 r. Zatem od dnia 1 stycznia 2009 r. nie ma podstawy prawnej do nadania osobom posiadającym wyższe wykształcenie i ukończony kurs specjalistyczny licencji zawodowej. W związku z powyższym Minister Infrastruktury umorzył postępowanie w sprawie nadania licencji zawodowej w trybie egzaminacyjnym. Wydanie decyzji nie zamyka drogi do uzyskania licencji, a jedynie kończy postępowanie, które stało się bezprzedmiotowe ze względu na uchylenie przepisów, które stanowiły podstawę do jego prowadzenia. Minister Infrastruktury wskazał, że dopiero w piśmie z dnia 19 listopada 2008 r. skarżący jasno sprecyzował, że zwraca się o rozpatrzenie wniosku w trybie bezegzaminacyjnym. Minister Infrastruktury w piśmie z dni [...] stycznia 2009 r. wyjaśnił J. R. powody zakwalifikowania wniosku z dnia 20 maja 2008 r. jako złożonego w trybie egzaminacyjnym. Jednocześnie organ poinformował skarżącego o zmianie stanu prawnego oraz o konieczności złożenia brakujących dokumentów w celu dopuszczenia do postępowania w trybie bezegzaminacyjnym. J. R. nie dostarczył brakujących dokumentów, a tym samym organ nie miał podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie bezegzaminacyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie Sąd stwierdza, iż z akt administracyjnych wynika, że J. R. we wniosku z 6 sierpnia 2007 r. wystąpił o dopuszczenie do postępowania kwalifikacyjnego w zakresie zarządzania nieruchomościami. W piśmie z dnia 4 października 2007 r. J. R. poinformował, że w związku z pełnieniem funkcji [...], nie ma możliwości uczestniczenia we wcześniej planowanym egzaminie ustnym wyznaczonym na [...] października 2007 r. W wymienionym piśmie J. R. poinformował także, iż nie [...] za część ustną egzaminu. W piśmie z 3 stycznia 2008 r. J. R., działając na podstawie art. 187 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, wniósł o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. Do pisma tego załączono wniosek oraz oświadczenie o zdolności do czynności prawnych. Minister Infrastruktury wezwał J. R. do uzupełnienia braków tego wniosku poprzez wskazanie terminu postępowania kwalifikacyjnego, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Odpowiadając na to wezwanie J. R. nadesłał przy piśmie z dnia 20 maja 2008 r. wniosek o nadanie licencji zawodowej z wyznaczonym terminem postępowania kwalifikacyjnego na dzień [...] sierpnia 2008 r. Pismem z [...] sierpnia 2008 r. Minister Infrastruktury zawiadomił J. R. o dopuszczeniu do części ustnej egzaminu i poinformował, że egzamin odbędzie się dniu [...] września 2008 r. Jednocześnie organ pouczył J. R. o obowiązku uiszczenia opłaty egzaminacyjnej, jej wysokości i skutkach jej nieuiszczenia. Pismo to zostało doręczone J. R. w dniu [...] sierpnia 2008 r. Z protokołu sporządzonego w postępowaniu kwalifikacyjnym w dniu [...] września 2008 r. wynika, iż J. R. nie stawił się na egzamin ustny. W dniu 24 listopada 2008 r. wpłynęło do Ministerstwa Infrastruktury pismo J. R. z dnia 19 listopada 2008 r., w którym wnioskodawca – odpowiadając na pismo Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r. – oświadczył, iż podtrzymuje wniosek o nadanie licencji zawodowej i wystąpił o ponowne rozpatrzenie tego wniosku. W piśmie z [...] stycznia 2009 r. Ministerstwo Infrastruktury przedstawiło J. R. dotychczasowy przebieg postępowania prowadzonego z jego udziałem oraz aktualne warunki uzyskania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. J. R., po doręczeniu pisma Ministerstwa Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r., wystąpił w piśmie z 14 września 2009 r. o wydanie decyzji rozstrzygającej i kończącej postępowanie. J. R. zaznaczył, że "(...) do rozważania są skutki prawne nieprzystąpienia przeze mnie do egzaminu ustnego w świetle obowiązujących przepisów. W tym przypadku brak pozytywnego wyniku postępowania egzaminacyjnego uzasadnia wydanie decyzji przez Organ. Natomiast osobnym zagadnieniem są skutki prawne złożenia przeze minie wniosku o nadania licencji bez konieczności zdawania egzaminu (...)". Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...] października 2009 r. umorzył postępowania administracyjne w sprawie nadania J. R. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami w trybie egzaminacyjnym, a w decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymał tę decyzje w mocy. W tym miejsce przypomnieć należy, iż w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) określono, iż osoby, o których mowa w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, mogą otrzymać licencje zawodowe w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami lub w zakresie zarządzania nieruchomościami, jeżeli do dnia 31 grudnia 2008 r. przejdą z wynikiem pozytywnym postępowanie kwalifikacyjne, w trybie przepisów obowiązujących do dnia wejścia w życie niniejszego przepisu. Osoby wymienione w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., to osoby z wykształceniem średnim, które ukończyły kursu specjalistyczny, którego program został uzgodniony z ministrem właściwym do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej i złożyły wniosek o dopuszczenie do postępowania kwalifikacyjnego do dnia 31 grudnia 2007 r. W przypadku osób z wykształceniem wyższym ukończenie kursu uznaje się za spełnienie warunku ukończenia studiów podyplomowych, o ile osoby te złożą wniosek o dopuszczenie do postępowania kwalifikacyjnego do dnia 31 grudnia 2007 r. Powyższe oznacza, że osoba występująca o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami mogła uzyskać tę licencję nawet wówczas, gdy nie ukończyła studiów podyplomowych w zakresie zarządzenia nieruchomościami, jeżeli osoba ta, poza spełnieniem pozostałych warunków określonych w art. 187 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odbyła odpowiedni kurs specjalistyczny, złożyła wniosek o dopuszczenie do postępowania kwalifikacyjnego do dnia 31 grudnia 2007 r. i przeszła to postępowanie z wynikiem pozytywnym do dnia 31 grudnia 2008 r. J. R. spełnił warunek złożenia wniosku do dnia 31 grudnia 2007 r., gdyż złożył wniosek o dopuszczenie do postępowania kwalifikacyjnego w dniu 10 sierpnia 2007 r. oraz ukończył studia wyższe i kurs specjalistyczny w zakresie zarządzania nieruchomościami, co potwierdza dyplom z dnia [...] stycznia 1988 r. i zaświadczenie z [...] grudnia 2007 r. Natomiast nie został spełniony warunek ukończenia postępowania kwalifikacyjnego z wynikiem pozytywnym do dnia 31 grudnia 2008 r. Jeżeli zatem nie zostały spełnione wszystkie ustawowe warunki wymienione w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustawy, to niewątpliwie J. R. nie spełnił ustawowych podstaw do nadania licencji w zakresie zarządzenia nieruchomościami w trybie egzaminacyjnym. W tej sytuacji nie jest istotne czy postępowania zainicjowane wnioskiem z dnia 6 sierpnia 2007 r. podlegało umorzeniu z uwagi na jego bezprzedmiotowość wynikającą z wygaśnięcia z dniem 31 grudnia 2008 r. uprawnienia do uzyskania licencji, czy też właściwe było wydanie decyzji odmownej z uwagi na niespełnienie ustawowych warunków. Ewentualne uchybienie w tym zakresie nie ma bowiem istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż każde z tych rozstrzygnięć prowadzi do odmowy nadania licencji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2000 r., I SA 1539/99, niepubl.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 1984 r., II SA 2085/83, ONSA 1984/1/23). W analogiczny sposób należy ocenić błędne podanie jako podstawy prawnej decyzji art. 105 § 2 k.p.a. zamiast art. 105 § 1 k.p.a. skoro organ uznał, iż zasadne jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W związku z zarzutami J. R., z których wynika stanowisko skarżącego, iż spełnia ustawowe warunki do nadania licencji bez obowiązku zdania egzaminu, Sąd zauważa, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja z dnia [...] października 2009 r., nie odnoszą się do wniosku z 19 listopada 2008 r. Wobec tego nie mogło odnieść oczekiwanego przez J. R. skutku zakwestionowanie przez skarżącego stanowiska organu co do braku podstaw do nadania licencji bez obowiązku zdania egzaminu skoro organ nie wydał decyzji dotyczącej tego wniosku. Stąd w ramach postępowania sądowego możliwe i wymagane było jedynie dokonanie oceny legalności decyzji odnoszących się do wniosku z dnia 6 sierpnia 20007 r., z których wynika, iż J. R. nie spełnił warunków do nadania licencji w trybie egzaminacyjnym. Podsumowując Sąd stwierdza, iż Minister Infrastruktury nie naruszył prawa w sposób, który mógłby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji. Ze skargi J. R. wynika, że w istocie skarżący nie twierdzi, iż wniosek z dnia 6 sierpnia 2007 r., do którego odnoszą się wydane decyzje, powinien być uwzględniony, ale jedynie uznaje, iż organ powinien uwzględnić wniosek z 24 listopada 2008 r. Uchylenie wydanych dotychczas decyzji nie mogło nastąpić w oparciu o stanowisko skarżącego dotyczące zasadności tego wniosku. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.