II SA/Łd 545/10

Dnia 6 sierpnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2010 roku przy udziale – sprawy ze skargi J. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. prowadził postępowanie z wniosku J. M. w sprawie budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 134/1 – należącej do skarżącego - w miejscowości J. , realizowanej na podstawie decyzji - pozwolenia na budowę Starosty [...] nr [...] z dnia [...] roku. W trakcie oględzin organ I instancji stwierdził istotne odstępstwa od warunków ustalonych wskazanym pozwoleniem na budowę polegające na zmianie długości, szerokości i wysokości budynku, zwiększenia podpiwniczenia budynku, wykonaniu ocieplenia zewnętrznego. W tej sytuacji PINB w Z. postanowieniem nr [...] z dnia [...] roku wstrzymał na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. Nr 156 z 2006r., poz. 1118, ze zm.), zwanej dalej Prawo budowlane, prowadzenie prac budowlanych. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] roku tenże organ na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na J. M. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 30 czerwca 2010 roku trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, dotyczącego budynku wyżej opisanego. Od tej decyzji odwołał się J. M., który - nie kwestionując zasadności rozstrzygnięcia - wniósł o zmianę terminu wykonania nałożonego obowiązku. Skarżący podniósł, iż termin na wydanie decyzji o warunkach zabudowy wynosi 6 miesięcy i ta okoliczność uniemożliwia mu wywiązanie się w terminie z nałożonego obowiązku. W wyniku rozpoznania odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] roku na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 roku, Dz.U. nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego uzasadniały przeprowadzenie odrębnego postępowania i zastosowanie rozwiązania określonego treścią art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Odnosząc się zaś do prośby o zmianę terminu organ wyjaśnił, iż termin określony przez organ I instancji jest precyzyjny i nie pozostawia żadnych wątpliwości co do dokładnego określenia daty, w której skutek prawny decyzji nastąpi; ponadto jest on na tyle długi, że umożliwia inwestorowi wywiązanie się z nałożonych obowiązków. Powyższą decyzję J. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. i wskazał, iż z uwagi na pominięcie w decyzji organu I instancji kwestii zmniejszenia odległości budynku od granicy działki sąsiedniej występuje problem w interpretacji tejże decyzji. Zdaniem skarżącego powyższe wprowadza wątpliwości czy niezachowanie tej odległości jest odstępstwem marginalnym czy istotnym. Ponadto skarżący załączył pismo Urzędu Gminy Z. informujące o tym, że jego wniosek z dnia 31 marca 2010 roku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu zostanie rozpatrzony do końca listopada 2010 roku. Skarżący podkreślił, iż domaga się zmiany terminu do złożenia projektu zamiennego właśnie z tego powodu, że wymagana dokumentacja nie może być opracowana bez uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do rozstrzygnięcia, lecz bada legalność zaskarżonego aktu, a więc czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron, a także z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Natomiast według postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., sąd oceniając zaskarżony akt rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując, w tak zakreślonej kognicji, kontroli zaskarżonej decyzji Sąd dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkują jej uchyleniem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu Sąd pragnie podkreślić, iż nie badał słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, lecz jego zgodność z prawem procesowym i materialnym. Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, a w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzeniu robót budowlanych właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonego projektu są istotne. Niepodważalne jest również to, że decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wydano w terminie przewidzianym ustawą. Istotą sporu zaś pozostaje termin wyznaczony przez organ do wykonania nałożonego obowiązku przedłożenia projektu zamiennego. Nie ulega wątpliwości, iż wskazany termin jest terminem uznaniowym o charakterze procesowym. Konsekwencją tego stwierdzenia jest to, że strona – w razie uchybienia temu terminowi - może wnosić o jego przywrócenie. Ponadto z powyższego wynika obowiązek organu wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięcia, zaś termin ten powinien być możliwie krótki, aczkolwiek jednocześnie prawnie i technicznie uzasadniony; umożliwiający realizację nałożonego obowiązku. W tym miejscu należy podkreślić, iż do projektu zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektów budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine w zw. z art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego), a jeżeli tak, to organ nadzoru budowlanego wyznaczając możliwie krótki termin do złożenia projektu zamiennego powinien rozważyć realną możność wykonania danego obowiązku. W ocenie Sądu nie bez znaczenia pozostaje okoliczność podnoszona przez skarżącego już w odwołaniu, a dotycząca czasu oczekiwania na wydanie decyzji o warunkach zabudowy (skarżący wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy złożył w marcu 2010 roku a Urząd Gminy Z. wyznaczył 6-ścio miesięczny termin do załatwienia sprawy). Zdaniem Sądu organy nie wyjaśniły dlaczego w ich przekonaniu zakreślony termin (do 30 czerwca 2010 roku) wystarczy do wykonania nałożonego obowiązku. Wszak analizowana regulacja prawna ma umożliwić stronie doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, zatem nie chodzi o złożenie jakiegokolwiek projektu zamiennego, lecz takiego, który będzie spełniał wymogi art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine w zw. z art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego. Wracając do charakteru terminu wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego należy podkreślić, że uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności postępowania administracyjnego. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Przede wszystkim należy odnieść się wyczerpująco do okoliczności podnoszonych przez skarżącego, który powołuje się na niezależny od niego termin do załatwienia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zatem z uwagi na to, że zgodnie z art. 8 K.p.a., organy administracji państwowej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli a jednocześnie wymaga się, aby organy wskazały w rozstrzygnięciu uzasadnienie prawne i faktyczne (art. 107 K.p.a.), nie do przyjęcia jest sytuacja, gdy organ II instancji nie odniósł się w sposób wyczerpujący do argumentu strony podniesionego w odwołaniu. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego pominięcia przez organy kwestii zmniejszenia wymaganej odległości budynku od granicy działki, Sąd wskazuje, że nie dostrzega w tym przypadku sprzeczności, skoro organy wyraźnie wskazały, iż istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu polegają w szczególności na zmianie długości i szerokości obiektu, co niewątpliwie ma wpływ na zachowanie odległości budynku od granicy działki. Rozpoznając sprawę ponownie organ zobligowany będzie uwzględnić poczynione wyżej uwagi, pamiętając, że działający w ramach uznania administracyjnego organ powinien wszechstronnie i dokładnie zbadać wszystkie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z poszanowaniem art. 8 k.p.a., a następnie uzasadnić swoje stanowisko stosownie do reguł art. 107 § 3 K.p.a. Z uwagi na wyżej wskazane naruszenia prawa, Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., zaś na mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. m.ch.