I SA/Wa 769/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi M. Z. i Z. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących M. Z. i Z. Z. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2010 r. [...] po rozpatrzeniu odwołania M. S. i Z. Z. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa w dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę W. własności nieruchomości położonej w W., stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], zajętej pod drogę publiczną ul. [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że wnioskiem z dnia 20 maja 2009 r. Prezydent W. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości położonej w W., stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną - ul. [...] a Wojewoda [...], na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę W. własności tej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania M. S. i Z. Z., którzy zakwestionowali fakt zajęcia nieruchomości oraz władania nią przez Gminę B., Minister Infrastruktury stwierdził, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Minister Infrastruktury ustalił, iż z odpisu z księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że działka nr [...], powstała po podziale działki nr [...], stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność M. S. i Z. Z., a zatem w tym dniu stanowiła własność osób fizycznych, nie zaś Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Ulica [...] w W. posiadała kategorię drogi publicznej - lokalnej miejskiej na podstawie uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta W. z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa stołecznego [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), natomiast zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r., dotychczasowe drogi lokalne miejskie stały się drogami gminnymi z dniem 1 stycznia 1999 r. Zdaniem Ministra Infrastruktury, z akt sprawy, w szczególności z protokołu ustalenia granic pasa drogowego według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. sporządzonego przez geodetę, wynika, że przedmiotowa nieruchomość w tym dniu była zajęta pod drogę - ul. [...]. Przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, tj. protokołu odbioru robót drogowych z dnia [...] lipca 1998 r. jakie zostały wykonane m.in. na ul. [...], wynika również, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nad przedmiotową nieruchomością sprawowane było władztwo publicznoprawne. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. S. i Z. Z. i domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący podnieśli, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę W. własności gruntu przy ul. [...] w W., stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] zostało wszczęte na wniosek Urzędu Miasta W. z dnia [...] maja 2009 r. Kierownik Oddziału Komunalizacji [...] Urzędu Wojewódzkiego pismem z dnia [...] września 2009 r. zwrócił się do skarżących o zajęcie stanowiska, czy przedmiotowy grunt był zajęty pod drogę publiczną wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Odpowiadając na to pismo w dniu 25 września 2009 r. skarżący zarzucili, że grunt oznaczony obecnie jako działka ewidencyjna nr [...] w nie był zajęty pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Jednakże, w dniu [...] listopada 2009 r., Wojewoda [...] wydał decyzję stwierdzającą nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m². Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie prawa przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, a w efekcie naruszenie w szczególności art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 z późn. zm.) przez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w odniesieniu do działki grunty o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...]. Fakt, że droga oznaczona jako ul. [...] uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] maja 1988 r. została zaliczona do dróg publicznych nie stanowi dowodu potwierdzającego zajęcie na ulicę przedmiotowej działki, ponieważ działka oznaczona nr [...] nie leży w ciągu ulicy [...]. W 1996 r. została przyjęta do zasobu geodezyjnego mapa sytuacyjna nieruchomości obejmująca działki nr [...] i [...] w której zostały zinwentaryzowane granice nieruchomości oraz przebieg drogi oznaczonej jako działka nr [...]. Granice działek [...] i [...] zostały oznaczone w trakcie sporządzania tej mapy w terenie przez geodetę w obecności właścicieli (kopia mapy sytuacyjnej - zał. nr 1). Przedmiotowa uchwała Rady Narodowej mogła wiec dotyczyć tylko działki nr [...], która faktycznie w 1996 r. była drogą publiczną. Ponownej inwentaryzacji geodezyjnej z udziałem właścicieli dokonano w roku 2009 r., a sporządzona mapa sytuacyjna nieruchomości oznaczonej jako działka [...] (wydzielona z działki nr [...]), została przyjęta do zasobu geodezyjnego. Granice działek oznaczono znakami geodezyjnymi (kopia mapy sytuacyjnej - zał. nr 2). W okresie od 1996 r. do 2009 r. nie były dokonywane inne ustalenia geodezyjne z udziałem właścicieli terenu a w szczególności ustalenia granic pasa drogowego lub przebiegu drogi przez naszą nieruchomość. Zdaniem skarżących, przywołany w uzasadnieniu decyzji Ministra Infrastruktury protokół ustalenia pasa drogowego nie opisuje stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., ponieważ do czasu wykonania stałego ogrodzenia wzdłuż projektowanej linii rozgraniczającej (wskazanych na mapach - zał. nr 1 i 2), w 2000 r. pozostawało ogrodzenie tymczasowe wykonane granicy działek nr [...] i [...] wg mapy z zał. nr 1. Z chwilą wykonania ogrodzenia stałego działki o nr [...] i [...] mogły być zajęte na drogę, ale nie są w ciągu tej ulicy, wiec faktycznie nie są zajęte pod cel publiczny. Organ odwoławczy dopuścił dowód w postaci wspomnianego protokółu ustalenia granic twierdząc, że działka nr [...] była w dniu 31 grudnia zajęta pod drogę - ul. [...], nie analizując danych z rejestrów gruntów i wypisów z księgi wieczystej, z których nie wynika, aby przedmiotowa nieruchomość była drogą. Skarżący wskazali również na pismo Urzędu Miasta W. do Delegatury Dzielnicy B. z dnia 24 czerwca 2008 r. wraz z dołączoną mapą (zał. nr 3), z której to mapy wynika przebieg ulicy [...] wg stanu w 2008 r. jak również przebieg projektowanej linii rozgraniczającej. Przebieg ul. [...] w granicach oznaczonych na mapie wg zał. nr 1 pozostaje aktualny z uwagi na istniejące w ciągu tej ulicy pozostałe w granicy działki [...] ogrodzenia innych posesji. Ulica [...] jest drogą gruntową, którą zarządca okresowo wyrównuje. Zdaniem skarżących, wskazany przez organ drugiej instancji dowód wskazujący na władztwo publicznoprawne w postaci protokółu odbioru robót z dnia [...] lipca 1998 r. jakie zostały wykonane na ul. [...] nie dowodzi, że roboty te były wykonywane w obrębie działki nr [...]. Wykonywane w latach 1997-2000 instalacje gazowe i wodociągowe w ul. [...] przeprowadzone były w granicach działki nr [...] oznaczonej w zał. nr 1. Nie bez znaczenia jest fakt, że aktualna działka o nr ewidencyjnym [...] objęta jest obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Dzielnicy B. jako przyszły ciąg komunikacyjny, jest to zamierzenie przyszłe, a nie stan aktualny na 1 stycznia 1999 r. jak tego wymaga art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Skarżący przyznali, że na wniosek Prezydenta W. z dnia 25 września 2007 r. Sąd wieczystoksięgowy dokonał zmiany sposobu korzystania z działki oznaczonej [...], z której w 2009 r. wydzielona została działka nr [...] (kopia zawiadomienia sądu z dnia 24 stycznia 2008 r. oraz kopia wypisu z rejestru gruntów - stan na 2008 r., zał. nr 4 i 5). Zdaniem skarżących, przyjęcie przez organ odwoławczy nowych dowodów - protokół ustalenia pasa drogowego, protokół odbioru robót - bez ich wnikliwej analizy, a w szczególności uznanie jako dowodu zajęcia na cel publiczny na dzień 31 grudnia 1998 r. działki nr [...] na podstawie opracowań geodezyjnych, wykonanych w tajemnicy przed właścicielami, nie ujawnianymi w rejestrach państwowych oraz brak odniesienia do zarzutów podnoszonych przez skarżących w odwołaniu, narusza zasady postępowania i mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa w dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę W. własności nieruchomości położonej w W. stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną - ul. [...]. 3. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja naruszają przepisy prawa, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. 4. Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach kpa. 5. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Przepis ten określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje skutek w postaci przejścia prawa własności na Skarb Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Przesłankami tymi są: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do tej nieruchomości. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, władanie nieruchomością, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, oznacza pozostawanie tej nieruchomości w faktycznym władztwie Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2002 r. sygn. akt I SA 1441/00, LEX nr 137831), a zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Z istoty zarządu sprawowanego na podstawie art. 19 – 22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), a wykonywanego wobec drogi publicznej przez jej zarządcę, wynikają określone czynności jakie ten zarządca musi wykonywać wobec zarządzanej przez siebie drogi, które to czynności świadczą w sposób niebudzący wątpliwości o władaniu nieruchomością, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. 6. Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej stwierdzić należy, iż ani Minister Infrastruktury ani Wojewoda [...] nie wykazał, na podstawie jakich dowodów uznał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwo tej części działki nr [...], która została wydzielona dopiero decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. jako działka nr [...] powstała z działki nr [...] sprawował Skarb Państwa i na czym sprawowanie tego władztwa polegało. Podkreślenia również wymaga, iż w uzasadnieniu przywołanej wyżej decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], znajdującej się w katach sprawy, zatwierdzającej podział działki nr [...], odnośnie działki będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji stwierdzono jedynie, iż "Działka nr [...] została wydzielona zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. ...).", natomiast w kolejnym akapicie tego samego uzasadnienia, odnoszącego się do działki nr [...] stwierdzono, iż "Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. ...) działka nr [...] wydzielona pod drogę gminną (ul. [...]) z objętej podziałem nieruchomości, przechodzi na własność W. z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Za w/w działkę, zgodnie z art. 98 ust. 3 powołanej ustawy, przysługuje odszkodowanie ...." Zdaniem Sądu nie jest wiadomym, czy na tej części gruntu, tj. na działce nr [...] wydzielonej w 2009 r. z działki nr [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. urządzona droga w znaczeniu, jakie wynikało z definicji zawartej w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, i nie wiadomo również, czy w tej samej dacie było wykonywane władztwo publicznoprawne nad tą nieruchomością, bowiem, wbrew twierdzeniu organu, nie wynika to z protokołu odbioru robót drogowych z dnia [...] lipca 1998 r. na ul. [...]. Z akt sprawy również nie wynika, czy czynności, do których ustawowo uprawniony jest zarządca drogi, takich jak utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających, do zimowego i bieżącego utrzymania drogi, remontów nawierzchni, utrzymaniu poboczy, chodników i odwodnienia), były wykonywane w dniu 31 grudnia 1998 r. również na części nieruchomości nr [...], która w 2009 r. została wydzielona jako działka nr [...]. 7. Zdaniem Sądu zasadne są zarzuty skargi. Z akt sprawy nie wynika bowiem, co podnoszą skarżący, że wprawdzie ul. [...] jest drogą, którą zarządca drogi okresowo wyrównuje, jednakże z tego nie wynika, że dotyczy to działki ewid. nr [...], a ponadto, jak twierdzą skarżący, działka ta objęta jest aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego jako przyszły ciąg komunikacyjny, co wskazuje na to, że jest to zamierzenie przyszłe, a nie stan na dzień 31 grudnia 1998 r. Skoro zatem, zdaniem Sądu, ani decyzja organu pierwszej instancji, ani decyzja organu drugiej instancji nie wykazały w sposób nie budzący wątpliwości spełnienia przesłanki władania nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r., należało uznać, że Minister Infrastruktury nie wyjaśnił należycie stanu sprawy, a tym samym nie uzasadnił należycie podjętego rozstrzygnięcia, czym naruszył art. 6, 77, 80 i 107 § 3 kpa oraz art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy. 8. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe. 9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.