II GSK 1129/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Krystyna Czajecka - Szpringer Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. Ś. – D. D. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 9 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SA/Rz 429/10 w sprawie ze skargi D. Ś. – D. D. Ś. na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia protestu w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Rz 429/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. oddalił skargę D. Ś. na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], w przedmiocie oddalenia protestu w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: D. Ś. w dniu 4 września 2009 r. złożył wniosek o dofinansowanie projektu: D. s. B. – R. i rozszerzenie zakresu działania przedsiębiorstwa oraz wdrożenie nowych usług - w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013 Oś priorytetowa I konkurencyjna i innowacyjna gospodarka działanie 1.1 Wsparcie kapitałowe przedsiębiorczości Schemat B - Bezpośrednie dotacje inwestycyjne. W piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. Dyrektor Departamentu Wspierania Przedsiębiorczości Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podkarpackiego poinformował D. Ś., że jego wniosek o dofinansowanie został oceniony negatywnie pod względem formalnym. Zarówno w ogłoszeniu o naborze, jak i Szczegółowym opisie priorytetu Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013 oraz w regulaminie konkursu zastrzeżono, że w danym konkursie wnioskodawca może ubiegać się o dofinansowanie tylko jednego projektu, natomiast zakres rzeczowy zgłoszonego wniosku dotyczy dwóch projektów. Jako działalność której dotyczy projekt wnioskodawca określił bowiem: Pozostałe doradztwo w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej i zarządzania (PKD 70.22.2); Działalność obiektów służących poprawie kondycji fizycznej (PKD 93.13.2); Działalność usługowa związana z poprawą kondycji fizycznej (PKD 96.04.2). Zgodnie z punktem 6 część I "Postanowienie wstępne" Regulaminu konkursu ze względu na potencjalną dużą liczbę wniosków i ograniczone możliwości dofinansowania wnioskodawca może ubiegać się o dofinansowanie tylko jednego projektu w danym konkursie. Projekt - według Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie wybranych zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód z dnia 15 stycznia 2009 r. sygn. MNR/H/1412/01/2009 - oznacza operację o jasno określonych celach składającą się z całej serii robót, działań lub usług której celem jest wykonywanie niepodzielnego zadania, posiadającego sprecyzowany charakter gospodarczy lub techniczny i zespoły działań tworzących projekt powinny zachować spójny i skoordynowany charakter i prowadzić do ściśle określonego celu. Zdaniem organu zgłoszony projekt nie spełniał więc kryterium dopuszczającego kwalifikowalność zakresu rzeczowego projektu. W dniu [...] czerwca 2010 r. Zarząd Województwa Podkarpackiego podjął uchwałę o oddaleniu wniesionego przez D. Ś. protestu. W uzasadnieniu tej uchwały podano, że wprawdzie w regulaminie konkursu nie wprowadzono definicji projektu, ale wskazano podstawę prowadzenia postępowania konkursowego w oparciu o Szczegółowy opis priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013 oraz obowiązujące przepisy prawa polskiego i wspólnotowego. W szczegółowym opisie priorytetów w wykazie dokumentów służących realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego wskazano wymienione wyżej wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 stycznia 2009 r. - które wydane zostały na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.), dalej powoływanej jako ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a więc dopuszczalne jest zastosowanie definicji projektu zawartej w tych Wytycznych. Zakres rzeczowy wniosku o dofinansowanie obejmuje zarówno świadczenie usług związanych z doradztwem gospodarczym, jak również związanych z poprawą kondycji fizycznej. Projekt dotyczy więc różnych obszarów potrzeb inwestycyjnych i stanowi w istocie dwa projekty co uzasadniało odrzucenie wniosku na podstawie pkt 6 cz. 1 postanowień wstępnych regulaminu konkursu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. oddalając skargę na powyższą uchwałę wskazał, że rozbieżne stanowiska między instytucją zarządzająca a skarżącym dotyczą zakresu wniosku tj., czy obejmuje on jeden, czy dwa projekty. Sąd zaznaczył, że w ramach naboru wniosków w zakresie przedmiotowego programu instytucja zarządzająca zastrzegła, iż wnioskodawca może ubiegać się o dofinansowanie tylko jednego projektu w danym konkursie. Zapis taki zawarty został w ogłoszeniu o naborze, w Szczegółowym opisie priorytetów i w Regulaminie konkursu. Sąd wskazał, że obowiązek opracowania Szczegółowego opisu priorytetów nałożony został na Instytucję Zarządzającą w art. 26 ust.1 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Opracowanie to miało uwzględniać wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego, z kolei Minister ten upoważniony został na podstawie art. 35 ust. 3 tejże ustawy do wydania wytycznych, przy czym równocześnie w przepisie tym zakreślono zakres tychże wytycznych, między innymi odnośnie: szczegółowego opisu priorytetów, trybu dokonywania wyboru projektów, innych spraw związanych z przygotowaniem i wdrażaniem programów operacyjnych. W tychże Wytycznych, "projekt" zdefiniowano jako operację o jasno określonych celach, składającą się z całej serii robót, działań lub usług, której celem jest wykonanie niepodzielnego zadania, posiadającego sprecyzowany charakter gospodarczy lub techniczny; zespoły działań tworzących projekt powinny zachować spójny i skoordynowany charakter i prowadzić do ściśle określonego celu. Sąd podał, że w Regulaminie konkursu nie zdefiniowano pojęcia "projektu", przy czym przyjąć należy, że regulamin taki mieści się w pojęciu systemu realizacji zdefiniowanym w art. 5 pkt. 11 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W Regulaminie tym zastrzeżono dofinansowanie tylko jednego projektu w danym konkursie, a jako podstawę prowadzenia postępowania konkursowego wskazano Szczegółowy opis priorytetów, tenże Regulamin oraz obowiązujące przepisy prawa polskiego i wspólnotowego. W Szczegółowym opisie priorytetów także nie definiowano pojęcia "projektu". W ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju "projekt" zdefiniowano w art. 5 pkt 9 jako przedsięwzięcie realizowane w ramach programu operacyjnego na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie, zawieranej między beneficjentem a instytucją zarządzającą, pośredniczącą lub wdrażającą. "Beneficjent" według tejże ustawy, to osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną, realizująca projekty finansowane z budżetu państwa lub ze źródeł zagranicznych na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie projektu. Analiza powyższych definicji ustawowych - które wzajemnie się uzupełniają - wskazuje, w ocenie Sądu, że dotyczą one takiego projektu, który znajduje się już w fazie realizacji, po wydaniu decyzji lub podpisaniu umowy przez wnioskodawcę z właściwą instytucją, czyli już po dokonaniu wyboru danego projektu do realizacji. W powołanej ustawie ustawodawca posługuje się pojęciem "projektu" także w innych przepisach, których treść wskazuje na to, że nie mogą one dotyczyć projektu w takim znaczeniu, jak przywołano wyżej, lecz projektu, który dopiero poddawany jest ocenie według stosownych kryteriów, np. w art. 26 ust.1 pkt 4 mowa jest o wyborze projektów, które będą dofinansowane, według art. 30 a ust. 3 wnioskodawca jest informowany o wynikach oceny projektu. Sąd zwrócił uwagę, że zarówno wydanie przez Ministra Rozwoju Regionalnego stosownych wytycznych, jak i opracowanie przez Instytucję Zarządzającą systemu realizacji programu - a w tym regulaminu konkursu, kryteriów wyboru do dofinansowania ma swoje umocowanie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wszystkie dokumenty składające się na system realizacji danego programu są także w tym zakresie źródłami prawa w szerokim znaczeniu, bo zawierają określone regulacje obowiązujące zarówno instytucje na które ustawodawca w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nałożył określone obowiązki oraz uprawnienia, a także obowiązujące ten krąg adresatów z którego konkretne podmioty zdecydują się na wystąpienie ze stosownym wnioskiem. W związku z powyższym - w nawiązaniu do regulacji ustawowych przytoczonych wyżej - nie jest w ocenie Sądu możliwe posługiwanie się na etapie postępowania konkursowego co do wyboru wniosku o dofinansowanie projektu, definicją tegoż projektu zawartą w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, skoro - niezależnie od niekonsekwencji ustawodawcy - jej treść wskazuje na projekt, który już przeszedł pozytywnie etap wyboru i znajduje się w fazie realizacji. Zdaniem Sądu I instancji pojęcie projektu wprowadzone w wymienionych wyżej Wytycznych nie wyklucza "zaprojektowania" takiej operacji, która może dotyczyć różnych rodzajów działalności, ale istotą jest wykonanie zadania niepodzielnego, o sprecyzowanym charakterze gospodarczym lub technicznym, a więc tworzącym spójną całość. Musiało by to być jednak jedno zadanie, stanowiące samo w sobie określoną całość, a w niniejszej sprawie tak nie jest, bowiem skarżący wskazuje wydatki na doradztwo w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej i zarządzania oraz związane z prowadzeniem usług poprawiających kondycję fizyczną. D. Ś. zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego tj.: a) art. 5 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że nie jest możliwe posługiwanie się na etapie postępowania konkursowego co do wyboru wniosku o dofinansowanie projektu definicją projektu zawartą w art. 5 pkt 9 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; skutkującą niezastosowaniem definicji projektu określonej w art. 5 pkt 9 tej ustawy przy ocenie wniosku skarżącego o dofinansowanie projektu; b) art. 7 w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonego wyroku w oparciu o ocenę definicji "projektu" dokonaną na podstawie Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie wybranych zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód, z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. MRR/H/14(2)01/2009, nie będących źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., polegające na przedstawieniu stanu sprawy w uzasadnieniu wyroku wydanego przez Sąd niezgodnie ze stanem rzeczywistym i brak dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie: a) uznania, że Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie wybranych zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód z dnia 15 stycznia 2009 r. nie składają się na system norm obowiązujących w konkursie na dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013 w ramach Osi priorytetowej I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka Działanie 1.1 Wsparcie kapitałowe przedsiębiorczości Schemat B Bezpośrednie dotacje inwestycyjne; b) uznania, że zakres rzeczowy wniosku jaki złożył skarżący w konkursie na dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013 w ramach Osi priorytetowej I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka Działanie 1.1 Wsparcie kapitałowe przedsiębiorczości Schemat B Bezpośrednie dotacje inwestycyjne obejmuje jeden projekt. W uzasadnieniu podano, że Sąd I instancji stwierdził, iż nie jest możliwe posługiwanie się na etapie postępowania konkursowego co do wyboru wniosku o dofinansowanie projektu, definicją projektu zawartą w art. 5 pkt 9 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zdaniem kasatora taka wykładnia jest błędna, bowiem pozostaje w sprzeczności z literalnym brzmieniem ustawy. Do przedmiotowego projektu powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy, a w szczególności jej definicje ustawowe, bez żadnych wyłączeń. Z wykładni dokonanej przez WSA należy wnioskować, że na etapie konkursu brak jest jakiejkolwiek legalnej definicji "projektu". Zakładając prawidłowość powyższego rozumowania należałoby uznać błędność wyroku, który ocenia projekt, nie mając do tego żadnych podstaw i służących ku temu legalnych definicji. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego można zakwalifikować jako rodzaj zalecenia jak realizować zadania wynikające z ustawy, nie są one jednak obowiązującymi przepisami prawa. Powyższe stanowisko znalazło odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który potwierdzał wielokrotnie, że nie mogą być podstawą działania organów administracji publicznej m.in. takie rodzaje aktów normatywnych jak instrukcja ministra, czy wytyczne, chociażby byty wydane na podstawie upoważnienia ustawowego. W ocenie kasatora Sąd dokonał błędnych ustaleń, że Wytyczne z dnia 15 stycznia 2009 r. składają się na system norm obowiązujących w konkursie na dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013. Powyższych ustaleń dokonał na podstawie błędnej analizy Regulaminu konkursu oraz Szczegółowego opisu priorytetów. W pkt 1.2 Regulaminu Wytyczne nie są wymienione. W pkt 1.3 Regulaminu określono, że postępowanie konkursowe przeprowadzone jest w oparciu o Szczegółowy opis priorytetów RPO WP na lata 2007-2013, regulamin oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa polskiego i wspólnotowego. Zatem w samym regulaminie brak jest bezpośredniego odwołania do Wytycznych. Szczegółowy opis priorytetów nie definiuje pojęcia "projektu". Wskazuje natomiast Wytyczne w pkt 1.6, wśród 68 innych dokumentów określonych jako "Wykaz dokumentów służących realizacji RPO WP". Cześć spośród tych 68 dokumentów jest wymieniona także w pkt 2 Regulaminu. W związku z powyższym kasator przyjął, że nie wszystkie z 68 dokumentów mają zastosowanie w konkretnym konkursie lub działaniu RPO a tylko te, wskazane w Regulaminie przez organ. Sam organ konstruując regulamin konkretnego konkursu decyduje, które z tych aktów mają zastosowanie w konkretnym konkursie. Przedmiotowe wytyczne mogą mieć zastosowanie w innych konkursach w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego, o ile zostaną wskazane wnioskodawcom jako źródło informacji bądź podstawa prowadzenia tego konkursu. Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego jako niewskazane w regulaminie konkretnego konkursu nie składają się na system norm obowiązujących w tym konkursie. Kasator zaznaczył, że jego polemika odnosi się do charakteru wytycznych i związania nimi uczestników konkursu w sytuacji, gdy nie są one wskazane w Regulaminie tego konkursu. Skarżący sporządzając wniosek o dofinansowanie, nie kierował się definicją określoną w Wytycznych z 15 stycznia 2009 r. Jego projekt obejmuje obszary działania, które są ze sobą ściśle związane i stanowią całość. W szczegółowym opisie działania 1.1 pkt 14 jako przykładowy rodzaj projektu wskazano m.in. podnoszenie konkurencyjności mikro, małych i średnich przedsiębiorców poprzez uzyskanie dotacji na rozbudowę lub rozszerzenie zakresu działalności przedsiębiorstwa. Zdaniem skarżącego projekt wskazany we wniosku spełnia powyższe kryterium. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi kasacyjnej oparte są na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej wskazuje, że naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegało na przedstawieniu przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, co spowodowało w konsekwencji nieprawidłowe ustalenia faktyczne w zakresie uznania, że Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego składają się na system norm obowiązujących w przedmiotowym konkursie oraz stwierdzeniu, iż zakres rzeczowy wniosku wykracza poza jeden projekt. Tak sformułowany zarzut naruszenia przepisów proceduralnych nie mógł odnieść oczekiwanego przez stronę skarżącą skutku, bowiem powołany art. 141 § 4 p.p.s.a. określa jakie składniki powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Z naruszeniem tego przepisu będziemy mieć do czynienia wówczas, gdy Sąd I instancji nie zawrze w uzasadnieniu wyroku wskazanych przez ustawodawcę elementów: zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. W uzasadnieniu wyroku będącym przedmiotem kontroli instancyjnej, zostały zawarte wszystkie ww. ustawowe elementy. Sąd I instancji w szczególności w uzasadnieniu podstawy prawnej wskazał jakie normy obowiązują i jakie jest ich znaczenie, a więc zawarł interpretację przepisów w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy. W istocie skarga kasacyjna dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego, taki uprawniony wniosek można wysnuć z uzasadnienia zarzutów naruszenia prawa procesowego. Kwestia sporna koncentruje się na rozumieniu pojęcia projekt, o którym mowa w art. 5 pkt 9 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz zastosowaniu definicji projektu zawartej w Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie wybranych zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód z dnia 15 stycznia 2009r., MRR/H/14(2)01/2009. Przed ustosunkowaniem się do powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była negatywna ocena wniosku skarżącego - pod względem formalnym - o dofinansowanie projektu: D. s. B.– Rozbudowa i rozszerzenie zakresu działania przedsiębiorstwa oraz wdrożenie nowych usług, w ramach Działania 1.1 – Wsparcie kapitałowe przedsiębiorczości, Schemat B – Bezpośrednie dotacje inwestycyjne Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007- 2013. Instytucja Zarządzająca – Zarząd Województwa Podkarpackiego - w uchwale Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. podtrzymała negatywną ocenę wniosku pod względem formalnym, uznając iż projekt nie spełnia kryterium dopuszczającego "Kwalifikowalność zakresu rzeczowego projektu, określonego w Szczegółowym Opisie Priorytetów PRO WP na lata 2007-2013, Regulaminie konkursu, Ogłoszeniu o naborze. Bowiem w tych dokumentach zamieszczono warunek, że wnioskodawca może ubiegać się o dofinansowanie tylko jednego projektu w danym konkursie, przy czym złożenie przez wnioskodawcę więcej niż jednego wniosku w danym konkursie spowoduje, że żaden z projektów nie będzie podlegał rozpatrzeniu. W ocenie Instytucji Zarządzającej, wnioskodawca uchybił temu warunkowi, gdyż zakres rzeczowy wniosku nie stanowił jednostkowego projektu inwestycyjnego, składającego się ze środków trwałych powiązanych ze sobą w sposób ekonomicznie niepodzielny. Wniosek zawierał dwa różne projekty: 1 pozostałe doradztwo w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej i zarządzania; 2 działalność obiektów służących poprawie kondycji fizycznej oraz działalność usługowa związana z poprawą kondycji fizycznej. Skarżący natomiast w skardze kasacyjnej wywodził, że wniosek dotyczył obszarów działania ściśle ze sobą związanych i stanowiących jeden projekt jako całość, zgodnie z definicją projektu zawartą w art. 5 pkt 9 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. podzielił stanowisko Instytucji Zarządzającej, że wniosek nie obejmował jednego zadania niepodzielnego o sprecyzowanych charakterze gospodarczym lub technicznym, tworzącego spójną całość. Powołał się przy tym na definicję pojęcia "projekt" zawartą w Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 stycznia 2009 r. W świetle powyższego należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do kwestionowania przez skarżącego zastosowania definicji projektu zawartej w Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie wybranych zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód, do oceny złożonego przez niego wniosku, jako aktu normatywnego niebędącego źródłem powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przypominając stan faktyczny rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że w regulaminie Konkursu na dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013 w ramach osi priorytetowej I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka Działania 1.1 – Wsparcie kapitałowe przedsiębiorczości, Schemat B – Bezpośrednie dotacje inwestycyjne, określone zostały warunki uczestnictwa w konkursie, zasady naboru wniosków o dofinansowanie projektów, sposób oceny wniosków i wyboru projektów do dofinansowana, sposób informowania o wynikach konkursu oraz zasady promocji projektów. W postanowieniach wstępnych regulaminu wskazano, iż regulamin został opracowany na podstawie wymienionych aktów prawnych i dokumentów programowych, w tym Szczegółowego opisu priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 207-2013. W pkt 1.5 i pkt 1.6 tego dokumentu programowego zawarto opis systemu wyboru projektów w ramach RPO WP, jak również wykaz podstawowych dokumentów służących realizacji PRO WP, na które składają się wymienione akty prawa wspólnotowego, akty prawa krajowego, rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego, Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego (w tym omawiane wytyczne z 15 stycznia 2009 r.) oraz pozostałe dokumenty służące realizacji programu, za przygotowanie których odpowiada Instytucja Zarządzająca PRO WP. W ogłoszeniu o naborze wniosków (pkt 2) poinformowano, że istotne materiały, dokumenty, wytyczne i wyjaśnienia zamieszczono na stronie internetowej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podkarpackiego. Jednocześnie w pkt 6 Postanowień wstępnych regulaminu wskazano, że ze względu na potencjalnie dużą liczbę wniosków i ograniczenie możliwości dofinansowania, wnioskodawca może ubiegać się o dofinansowanie tylko jednego projektu w danym konkursie, przy czym złożenie przez wnioskodawcę więcej niż jednego wniosku w danym konkursie spowoduje, że żaden z projektów nie będzie podlegał rozpatrzeniu. Natomiast jak rozumieć zakres znaczeniowy pojęcia projekt wyjaśniono w ww. Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego. Według ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przygotowanie i realizację programów operacyjnych powierzono tzw. instytucjom zarządzającym, którymi są - w przypadku krajowego programu operacyjnego – właściwy minister lub właściwy minister do spraw rozwoju regionalnego, w przypadku regionalnego programu operacyjnego – zarząd województwa (art. 5 pkt 2 ustawy). Realizacja programu operacyjnego przez instytucję zarządzającą polega m.in. na wyborze projektów, które będą dofinansowane w ramach programu, określeniu systemu realizacji programu, dokonywaniu płatności na rzecz beneficjentów oraz kontroli realizacji dofinansowania projektów. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie reguluje bezpośrednio wszystkich kwestii dotyczących udzielania dofinansowania przedsięwzięć. Zgodnie z ustawą podstawą udzielania dofinansowania projektów jest program operacyjny (krajowy lub regionalny), który określa podstawowe założenia systemu jego realizacji. Akt ten został określony jako dokument o charakterze operacyjno – wdrożeniowym (art. 15 ust. 1), a nie jako akt prawny. Stworzenie systemu realizacji programu powierzono instytucji zarządzającej, która ma zarazem obowiązek opublikować dokumenty stanowiące system realizacji programu na swoich stronach internetowych (art. 28 ust. 5). Zatem system realizacji programu przybiera formę prawną typową dla działania instytucji zarządzającej – w przypadku regionalnego programu operacyjnego właściwą formą jest uchwała zarządu województwa. System realizacji projektu ma zatem umocowanie zarówno w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (rozdz. 5 ustawy), jaki w stworzonym na jej podstawie programie operacyjnym. Zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 projekt regionalnego programu operacyjnego przygotowuje i uzgadnia zarząd województwa we współpracy z właściwym ministrem do spraw rozwoju regionalnego, a przyjmuje zarząd województwa w formie uchwały. Następnie regionalny program operacyjny jest przyjmowany przez Komisję Europejską w drodze decyzji (art. 20 ust. 2b), a instytucja zarządzająca ogłasza treść tego programu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 20 ust. 3a). Ważny element konkretnego programu operacyjnego stanowią kryteria wyboru projektów. Omawiana ustawa nie określa w jakiej formie prawnej te kryteria są ustalane. Przewiduje jedynie, że do instytucji zarządzającej należy przygotowanie propozycji kryteriów wyboru projektów i przedstawienie jej do zatwierdzenia Komitetowi Monitorującemu (art. 26 ust. 1 pkt 3). Instytucja zarządzająca zamieszcza informację o kryteriach wyboru projektów w ogłoszeniu o konkursie organizowanym w celu wyłonienia projektów do dofinansowania (art. 29 ust. 2 pkt 6). Do tego systemu regulacji określających tryb postępowania w sprawach o udzielenie dofinansowania projektów zaliczyć należy wytyczne ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, o których mowa w art. 35 ust. 3 ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, w celu zapewnienia zgodności sposobu wdrażania programów operacyjnych z prawem Unii Europejskiej oraz spełnienia wymagań określonych przez Komisję Europejską, a także w celu zapewnienia jednolitości zasad wdrażania programów operacyjnych, może z uwzględnieniem art. 26, wydać wytyczne dotyczące programów operacyjnych w zakresie m.in. spraw związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód (art. 35 ust. 3 pkt 4b). Należy zgodzić się ze skarżącym, że systemy realizacji programów operacyjnych nie mieszczą się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, określonym w art. 2 i 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Prawem jest jednak również tzw. prawo wewnętrzne, mające umocowanie w art. 93 Konstytucji. Doktryna prawa administracyjnego przypisuje pojęciu prawa szersze znacznie. Bowiem pod pojęciem źródeł prawa administracyjnego należy rozumieć każdy akt prawotwórczy tzn. zawierający chociaż jedną normę prawną o charakterze generalno - abstrakcyjnym, mogącym stanowić podstawę indywidualnego rozstrzygnięcia, ustanowiony w drodze czynności upoważnionych organów państwa, nadających moc obowiązującą tej normie. Są to szczególnego rodzaju źródła prawa o charakterze norm technicznych, mogących przybierać postać regulaminów, statutów, programów itp. Doktryna wymienia je jako: nieformalne źródła prawa, swoiste źródła prawa czy też źródła niezorganizowane (por. L. Lewicka: Znacznie tzw. nieformalnych źródeł prawa w działaniach administracji publicznej, w: Nowe kierunki działań administracji publicznej w Polsce i w Unii Europejskiej, LexisNexis Warszawa 2009 r.). Wobec powyższego należy stwierdzić, iż Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie wybranych zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód z dnia 15 stycznia 2009 r. MRR/H/14(2)01/2009 mają umocowanie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i spełniają kryteria źródeł prawa w szerszym znaczeniu oraz łącznie z przepisami powszechnie obowiązującymi stanowią podstawę sądowej kontroli przewidzianej w omawianej ustawie (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 371/10). Reasumując zarzut wymieniony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej okazał się chybiony. Ustosunkowując się do zarzutu niezastosowania definicji projektu zawartej w art. 5 pkt 9 ustawy do oceny formalnej wniosku o dofinansowanie, należy przyznać rację Sądowi I instancji, że definicja ta odnosi się do projektu, który znajduje się już na etapie realizacji w ramach programu operacyjnego na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie, zawieranej przez beneficjenta z instytucją zarządzającą, instytucją pośredniczącą lub instytucją wdrażającą, co wynika wprost z wykładni językowej tego przepisu. Dodatkowo należy podnieść, że przepis ten również określa projekt jako jedno przedsięwzięcie realizowane w ramach programu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.