II OSK 355/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ceramiki Budowlanej Sp. z o.o. w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 337/10 w sprawie ze skargi Ceramiki Budowlanej Sp. z o.o. w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 22 marca 2010 r. nr SKO.OŚ-60/3739/164/2009 w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska za pierwsze półrocze 2009 r. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Ceramiki Budowlanej sp. z o.o. w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 22 marca 2010 r. znak: SKO.OŚ-60/3739/164/2009 w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska za I półrocze 2009 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia 14 października 2009 r. znak: OWŚ-IV/1/7626/*3867/9/2009 Marszałek Województwa Świętokrzyskiego ustalił dla skarżącej spółki opłatę za korzystanie ze środowiska (wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza) za I półrocze 2009 r. – w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu – w kwocie 4251 zł, stosownie do wyliczenia zawartego w załączniku do decyzji, stanowiącego jej integralną część. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 275, art. 276 ust. 1, art. 281, art. 288 ust. 2, art. 193 ust. 2, art. 292 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) – zwanej dalej p.o.ś., rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 5 grudnia 2002 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2003 r. Nr 1, poz. 120), obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 20 września 2007 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2008 (M.P. Nr 68, poz. 754), art. 21 § 3 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), § 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2005 r. w sprawie naliczania odsetek za zwłokę oraz opłaty prolongacyjnej, a także zakresu informacji, które muszą być zawarte w rachunkach (Dz.U. Nr 165, poz. 1373), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 września 2003 r., w sprawie późniejszych terminów do uzyskania pozwolenia zintegrowanego (Dz.U. Nr 177, poz. 1736) i art. 104 k.p.a. Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia 22 marca 2010 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że spółka jest podmiotem korzystającym ze środowiska, posiada instalację do produkcji wyrobów ceramicznych za pomocą wypalani,a tj. Zakłady Ceramiczne Odonów I, Odonów II w Odonowie gm. Kazimierza Wielka, Górka w Owczarach gm. Busko-Zdrój i Sołtyków w Bliżynie gm. Skarżysko-Kamienna. W dniu 30 lipca 2009 r. spółka przedłożyła wykaz w zakresie korzystania ze środowiska wraz z wysokością należnych opłat za I półrocze 2009 r. W wykazie tym spółka ustaliła opłatę podstawową, bez uwzględnienia zwyżki z tytułu braku wymaganych prawem pozwoleń zintegrowanych. Organ wskazał, że instalacje Odonów I, Odonów II i Górka wymagały uzyskania pozwolenia zintegrowanego w terminie do dnia 31 grudnia 2006 r. Z przedłożonych Marszałkowi dokumentów wynikało, że spółka uzyskała pozwolenie zintegrowane dla instalacji Odonów I – wydane przez Starostę Kazimierskiego w dniu 3 marca 2008 r. Dla instalacji Odonów II pozwolenie zintegrowane zostało wydane w dniu 28 listopada 2008 r., a dla instalacji Sołtyków w Bliżynie w dniu 27 października 2008 r. Natomiast eksploatacja instalacji Górka w Busku – Zdroju odbywała się bez wymaganego prawem pozwolenia zintegrowanego, podobnie jak instalacja. Organ odwoławczy podał, że pozwolenia zintegrowane, co do zasady mają taki sam charakter jak pozostałe pozwolenia na korzystanie ze środowiska, czyli powinny być uzyskiwane przed podjęciem działalności, z wykonywaniem której wiąże się obowiązek ich uzyskania. Dla przedsięwzięć funkcjonujących w dacie wejścia w życie ustawy w art. 19 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) wprowadzone zostały okresy dostosowawcze oraz upoważniono ministra właściwego do spraw środowiska do wskazania późniejszych terminów uzyskania pozwoleń zintegrowanych, jednak nie dłużej niż do 31 października 2007 r. W oparciu o to upoważnienie Minister Środowiska wydał rozporządzenie z dnia 26 września 2003 r. w sprawie późniejszych terminów do uzyskania pozwolenia zintegrowanego (Dz.U. Nr 177, poz. 1736). Dla instalacji do produkcji wyrobów ceramicznych za pomocą wypalania, o zdolności produkcyjnej ponad 75 ton na dobę lub o pojemności pieca przekraczającego 4 m3 i gęstości ponad 300 kg wyrobu na m3 pieca najdłuższy termin uzyskania pozwolenia zintegrowanego określony został na dzień 31 grudnia 2006 r. Kolegium wskazało, że nałożenie opłaty podwyższonej na podmiot korzystający ze środowiska jest sankcją administracyjną za brak pozwolenia na wprowadzanie substancji zanieczyszczających (gazów i pyłów) do środowiska (powietrza). Obowiązek uiszczenia opłaty podwyższonej uwarunkowany jest zaistnieniem przesłanki obiektywnej – braku pozwolenia, co rodzi skutek w postaci obligatoryjnej opłaty. Przepisy ustawy p.o.ś. nie pozwalają na odstąpienie przez organ od wymierzenia opłaty podwyższonej. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, w oparciu o przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające nie można stwierdzić, że fakt nieuzyskania pozwoleń zintegrowanych był spowodowany wyłączną winą organów właściwych do ich udzielenia. Organ odwoławczy podkreślił, że wnioski o udzielenie pozwoleń zintegrowanych złożone zostały dopiero przez spółkę pismami z dnia 29 grudnia 2006 r., co wykluczało uzyskanie tych pozwoleń w terminie do 31 grudnia 2006 r. Organ podkreślił, że procedura uzyskania pozwolenia zintegrowanego jest skomplikowana i długotrwała, a jeżeli pozwolenie zintegrowane ma objąć instalację po raz pierwszy (tak jak w przypadku przedmiotowych instalacji) lub ma objąć instalację po istotnej zmianie, wydanie pozwolenia zintegrowanego powinno nastąpić w ciągu 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku (art. 209 ust. 2 p.o.ś.). Organ podniósł także, że w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że odpowiedzialność za wprowadzenie substancji do środowiska bez wymaganego pozwolenia oparta jest na konstrukcji przesłanek obiektywnych-skutkowych, których istnienie warunkuje w sposób bezwzględny określone w przepisach konsekwencje, niezależnie od braku po stronie danej jednostki organizacyjnej, ponoszącej opłaty za korzystanie ze środowiska, zawinienia w zakresie nieuzyskania pozwolenia zintegrowanego. Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. W uzasadnieniu skargi spółka przyznała, że na dzień 31 grudnia 2006 r. nie posiadała pozwolenia zintegrowanego. Wskazała, że w przedmiotowym okresie instalacja posiadała ważne pozwolenia sektorowe na odprowadzanie pyłów i gazów. Suma pozwoleń sektorowych w tym okresie odpowiada pozwoleniom zintegrowanym, co oznacza jedynie nieistnienie jednolitego dokumentu pozwolenia zintegrowanego. Oddalając skargę Sąd I instancji szczegółowo przedstawił stan prawny sprawy oraz przebieg uzyskiwania przez spółkę pozwoleń zintegrowanych dla posiadanych instalacji, konkludując, że spółka pozwolenia dotyczącego instalacji w Górce we właściwym terminie nie uzyskała. Podkreślił, że wnioski o udzielenie pozwoleń zintegrowanych dla instalacji Odonów I i Odonów II zostały złożone przez stronę skarżącą pismami z 29 grudnia 2006 r. (data wpływu do organu 2 styczeń 2007 r.), a skoro tak, to już chociażby ta okoliczność wykluczała ich uzyskanie w określonym terminie. Wyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z nieuzyskaniem przez skarżącą wymaganych pozwoleń było przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ I instancji w następstwie wydania uprzedniej decyzji organu odwoławczego. W ocenie Sądu I instancji, w oparciu o dokonane ustalenia organów nie sposób przyjąć, żeby złożenie przez spółkę wniosków o wydanie pozwoleń zintegrowanych w ostatnich dniach terminu przewidzianego do ich uzyskania można uznać za działanie z zachowaniem należytej staranności. Ponadto, jak wynika z ustaleń organu I instancji, dokumenty składane przez spółkę wymagały wielokrotnych poprawek, uzupełnień i budziły zastrzeżenia organów. W przypadku instalacji Górka, Starosta w Busku-Zdroju decyzją z dnia 17 grudniu 2007 r. odmówił wydania pozwolenia zintegrowanego, ponieważ instalacja przekraczała dopuszczalne normy hałasu i stężeń tlenków azotu powietrza (standardy jakości środowiska nie były dotrzymane). Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 16 stycznia 2008 r., zaś decyzją z 6 czerwca 2008 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wstrzymał użytkowanie Cegielni Górka z dniem 15 sierpnia 2008 r. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, że brak pozwoleń zintegrowanych był spowodowany wyłącznie działaniami organów właściwych do ich wydania. Sąd I instancji zgodził się z organem odwoławczym oraz przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzecznictwem i poglądami doktryny prawniczej, że obowiązek uiszczenia opłaty podwyższonej uwarunkowany jest zaistnieniem przesłanki obiektywnej w postaci braku pozwolenia. Kwestii związanych z oceną winy organu właściwego do wydania pozwolenia nie może rozstrzygać inny organ administracji, a podmiot korzystający ze środowiska nie jest pozbawiony środków prawnych w przypadku bezczynności organu wydającego pozwolenie. Przepis art. 276 ust. 1 ustawy nie uzależnia obowiązku ponoszenia opłaty podwyższonej od tego, z jakich powodów podmiot korzystający ze środowiska bez pozwolenia nie posiadał takiego pozwolenia Odnosząc się do podnoszonej w skardze okoliczności, że w I półroczu 2009 r. spółka posiadała ważne pozwolenia sektorowe, organ wyjaśnił, że wobec nieuzyskania pozwolenia zintegrowanego do dnia 31 grudnia 2006 r., nie może budzić wątpliwości, iż dotychczasowe (sektorowe) pozwolenia wygasły z chwilą upływu tego terminu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego – art. 276 ust. 1 p.o.ś. – poprzez uznanie, że podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia ponosi opłatę podwyższoną bez względu na przyczynę braku tego pozwolenia. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, a także przyjęcie jako istotnego zagadnienia prawnego problemu, czy inne postępowanie administracyjne, a zwłaszcza dotyczące procedury tworzenia i zatwierdzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak też rozpoznawania skarg tego postępowania dotyczących, ma wpływ na postępowanie prowadzone w czasie uzyskiwania przez stronę pozwolenia zintegrowanego na korzystanie ze środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy stwierdzić, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast, uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi ponadto wykazać w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Po drugie, należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że na wniosek RPO podjęta została uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/11, opubl. ONSAiWSA 2012, nr 2, poz. 22. Z tezy uchwały jednoznacznie wynika, że "w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres". W przedmiotowej sprawie oznacza to, że skarżący podmiot korzystający ze środowiska po raz pierwszy wystąpił o wydanie pozwolenia zintegrowanego, ponieważ dotychczas nie posiadał tego pozwolenia. Oznacza to, co podkreślono w uzasadnieniu powyższej uchwały składu siedmiu sędziów NSA, że przyczyna braku wymaganego pozwolenia czyli w tej sprawie pozwolenia zintegrowanego nie ma znaczenia. Wynika to z tego, że każdy podmiot korzystający ze środowiska, który dopiero po raz pierwszy rozpoczyna eksploatację danej instalacji musi przed rozpoczęciem tej działalności posiadać wymagane pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii w świetle art. 180 i 181 p.o.ś., które właściwy organ ochrony środowiska wydaje na wniosek zainteresowanego podmiotu. Musi to być więc ten sam rodzaj dotychczas posiadanego pozwolenia tzw. sektorowego – jeżeli nie było to pozwolenie zintegrowane – w rozumieniu art. 181 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. Jest bowiem oczywiste, co wystąpiło w stanie faktycznym i prawnym w tej sprawie, że przyczyny braku pozwolenia zintegrowanego przez podmioty korzystające ze środowiska nie mogą usprawiedliwiać rozpoczęcia przez niego danej działalności, ponieważ korzystałby z uprzywilejowanej sytuacji prawnej w zakresie ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska. Ponadto, należy podkreślić, że w świetle art. 201 ust. 1 p.o.ś. pozwolenia zintegrowanego w odróżnieniu od pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, wymaga prowadzenie instalacji, której działalność z powodu rodzaju i skali prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenia nie tylko poszczególnych elementów przyrodniczych, lecz nawet środowiska jako całości, biorąc pod uwagę w szczególności rozmiar i skalę prowadzonej w danej instalacji działalności. Ponadto, nie pozwala to z tej przyczyny uznać, że należy opłatę za korzystanie ze środowiska – za okres, w którym nawet z przyczyn leżących po stronie organu, jeżeli upłynął już termin ważności poprzedniego pozwolenia – lecz właściwy organ nie stwierdził jeszcze jego wygaśnięcia – zaś nowe pozwolenie nie zostało jeszcze wydane – uiszczać w wysokości takiej opłaty jak w okresie ważności dotychczasowego pozwolenia. Po trzecie, należy przypomnieć, że w świetle art. 209 ust. 2 p.o.ś. jeśli pozwolenie zintegrowane ma objąć daną instalację po raz pierwszy lub po istotnej zmianie, to wydanie przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego przez organ I instancji powinno nastąpić w ciągu 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku (art. 209 § 2 p.o.ś.), co także w tej sprawie nastąpiło. Po czwarte, z wyżej wymienionych przyczyn brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 276 ust. 1 p.o.ś. z powodu jego błędnego zastosowania lub błędnej wykładni w tym stanie faktycznym lub prawnym. Nawet bowiem zastosowanie w tej sprawie wykładni celowościowej i systemowej powyższego przepisu ustawy p.o.ś. nie pozwala także w świetle cyt. uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 12 grudnia 2011 r. na uznanie zarzutu, że Sąd I instancji dokonał jego błędnej wykładni, ponieważ mylnie zrozumiał stosowany wyżej przepis ustawy p.o.ś., lub że dokonał nieprawidłowej kontroli zastosowania przez właściwe organy art. 276 ust. 1 p.o.ś., czyli że popełnił błąd w subsumcji uznając, że stan faktyczny przyjęty w tej sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej tego unormowania, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy p.p.s.a. co uzasadniałoby uchylenie zaskarżonego wyroku. W tej sprawie nie budzi bowiem wątpliwości okoliczność faktyczna, że podmiot korzystający ze środowiska nie posiadał wymaganego prawem od 1 stycznia 2007 r. pozwolenia zintegrowanego, lecz pomimo tego rozpoczął świadomie daną działalność gospodarczą, co spowodowało wymierzenie przedmiotowej opłaty podwyższonej. Ponadto, zgodnie z dyspozycją art. 288 ust. 1 pkt 2 marszałek województwa wymierza w formie decyzji przedmiotową opłatę w wysokości, która stanowi różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu oraz biorąc pod uwagę dyspozycję art. 292 pkt 1 ustawy p.o.ś. w zakresie skali tej opłaty podwyższonej. Należy także podkreślić, że rozpoczęcie danej działalności gospodarczej bez uzyskania wymaganego pozwolenia zintegrowanego narusza także art. 4 ust. 2 ustawy p.o.ś., gdyż jest to tzw. szczególne korzystanie ze środowiska jak i stanowi zanieczyszczenie środowiska w świetle art. 3 pkt 49 tejże ustawy, będące m.in. emisją, która może być szkodliwa nie tylko dla stanu środowiska lecz także zdrowia ludzi, biorąc pod uwagę rodzaj i skalę danej instalacji, która wymaga już pozwolenia zintegrowanego. Może bowiem powodować nie tylko zanieczyszczenie jednego elementu środowiska lecz nawet środowiska jako całości (art. 5 p.o.ś. zasada kompleksowej ochrony środowiska i art. 6 ust. 1 dotyczący zasady prewencji). Stąd, brak jest także przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd art. 276 ust. 1 p.o.ś. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.