II OSK 1084/11

Dnia 15 lipca 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta Gdańsk od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 389/10 w sprawie ze skargi B. R., R. R., M. P., D. W., S. D., L. M., S. W. i W. W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji drogi 1. uchyla punkt 1 i 4 zaskarżonego wyroku; 2. oddala skargi M. P., D. W., S. D., L. M., S. W. i W. W.; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. II OSK 1084/11 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 389/10 po rozpoznaniu skargi B. R., R. R., M. P., D. W., S. D., L. M., S. W. i W. W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] sierpnia 2008 r. wydaną na podstawie art. 2, 7, 9, 17 ust. 1 i 2 oraz art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w przedmiocie lokalizacji drogi powiatowej nr [...] oraz odcinków dróg publicznych związanych z tą inwestycją - uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż sprawa była już rozpoznana wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 września 2009 r., który został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2010 roku z tej przyczyny, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji błędnie oznaczył stronę skarżącą przyjmując, że jest nią Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...][...] w Gdańsku, podczas gdy w istocie skarżącymi są osoby fizyczne będące współwłaścicielami nieruchomości oraz właścicielami poszczególnych lokali, a nie Wspólnota Mieszkaniowa. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji dokonał czynności zmierzających do usunięcia braków formalnych skargi polegających na braku podpisów skarżących i ostatecznie ustalił, że skutecznie skargę wniosły B. R., R. R., M. P., D. W., S. D., L. M., S. W. i W. W. oraz A. M., która jednak cofnęła swoją skargę, co spowodowało umorzenie postępowania w części dotyczącej jej skargi. Według Sądu I instancji z akt sprawy i twierdzeń stron wynika, że istotne dla sprawy okoliczności faktyczne są następujące. Przedmiotową inwestycją według zaskarżonej decyzji objęto m. in. działkę nr [...], którą podzielono na działki nr [...]/2 i [...]/1 w ten sposób, iż granica pomiędzy nimi przebiegała po obrysie budynku, przy czym na rzecz Miasta Gdańsk miała przejść własność działki nr [...]/1. W odwołaniu od decyzji organu I instancji współwłaściciele działki nr [...] – S. D., D. W., L. M. i M. P. podnosząc, że skutkiem zaskarżonej decyzji będzie likwidacja ogródka przy ich domu na rzecz urządzenia ścieżki rowerowej i chodnika. Twierdzili też, że podział działki nr [...] nie został ze skarżącymi skonsultowany, zaś zamiast nowej ścieżki można wykorzystać już istniejącą w innym miejscu. Realizacja spornej ścieżki rowerowej zakłóci komfort ich życia i obniży ceny mieszkań. Prace budowlane spowodują ponadto zagrożenie dla ich budynku. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa i prawnie uzasadniona. Podkreślił, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma szczególny charakter z uwagi na cel, któremu służy, to jest stworzenie warunków prawnych umożliwiających sprawny i szybki przebieg inwestycji drogowych. Wyjątkowość uregulowań tej ustawy przejawia się zwłaszcza w uproszczeniu procedur administracyjnych. Stosuje się według art. 4 tej ustawy Kodeks postępowania administracyjnego lecz z zastrzeżeniem unormowań danej ustawy, co oznacza, że nadano jej przepisom pierwszeństwo przed przepisami Kpa. Ustawa nie przewiduje wcześniejszego uzgadniania i konsultowania planowanych podziałów geodezyjnych z właścicielami nieruchomości oraz uzyskiwania ich zgody, a więc bezpodstawne są zarzuty w tym zakresie podniesione w odwołaniu. Ponadto elementy układu drogowego są zaprojektowane optymalnie i zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Stwierdził, że rozwiązanie układu drogowego, zaproponowane przez odwołujących się jest subiektywne i nie uwzględnia przepisów technicznych w zakresie budowy dróg publicznych. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku podniesiono zarzuty zbieżne z tymi, które wskazano w odwołaniu, z tym, iż nie ponowiono zarzutu dotyczącego braku wcześniejszych konsultacji podziału nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę B. R. i R. R. ze względu na brak legitymacji procesowej, gdyż nie są oni współwłaścicielami terenu oraz właścicielami wyodrębnionych lokali w nieruchomości, której skarga dotyczy, a w odniesieniu do skargi pozostałych ją wnoszących uznał skargę za zasadną. W uzasadnieniu stanowiska dotyczącego uwzględnienia skargi, w zaskarżonym wyroku podano, iż organ odwoławczy do zarzutów podniesionych przez skarżących w odwołaniu odniósł się jedynie ogólnie, nie wyjaśnił zwłaszcza, dlaczego wybrana lokalizacja drogi jest konieczna, powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm./, nie wskazując jednak konkretnych przepisów i odpowiadających im rozwiązań układu drogowego. Co prawda w odpowiedzi na skargę wskazano już konkretne przepisy, ale nadal nie porównano tego postulowanego stanu ze stanem zaprojektowanym. Nie wyjaśniono też w jaki sposób przebieg ścieżki rowerowej proponowany przez skarżących kłóciłby się z normatywnymi wymogami. Stwierdzenie przez organ II instancji, że propozycje skarżących mają charakter subiektywny niczego nie wyjaśnia. Wojewoda jak to wynika z uzasadnienia decyzji tego organu, nie badał, czy lokalizacja drogi w sposób wskazany przez skarżących nie jest zgodna z prawem i przy tym mniej uciążliwa dla właścicieli nieruchomości. Wyjątkowość ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie wyłącza konstytucyjnej zasady proporcjonalności, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób /art. 31 ust. 3 Konstytucji/. Szczególnie o tej zasadzie należy pamiętać, gdy przedmiotem ograniczeń ma być konstytucyjnie chronione prawo własności. Decydując o podziale nieruchomości i o ustaleniu linii rozgraniczających inwestycję, z czym wiąże się odjęcie prawa własności nieruchomości /wywłaszczenie/ należało rozważyć, czy wynikające stąd pozbawienie prawa własności jest konieczne a w tym przypadku, czy nie można drogi zlokalizować z mniejszym ograniczeniem prawa własności. Takich rozważań zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odwołanie się do uzasadnienia wprowadzenia ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. niczego nie wyjaśnia odnośnie do konkretnej decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie. Mając to na uwadze Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 7 i art. 107 ( 3 kpa i to w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji podkreślił także, iż pomiędzy wydaniem decyzji w pierwszej i w drugiej instancji weszła w życie ustawa o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw z dnia 25 lipca 2008 r. /Dz. U. Nr 154, poz. 958/ stanowiąca, że dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem jej wejścia w życie została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe /art. 6 ust. 2/. Zgodnie z ustawą dotychczasową, to jest w brzmieniu z dnia 10 kwietnia 2003 r. a przed wejściem w życie noweli z dnia 25 lipca 2008 r. w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał jednakże, że wadą jest dotknięta cała decyzja Wojewody Pomorskiego, gdyż niewłaściwie rozpoznano odwołanie do decyzji organu pierwszej instancji, które wprawdzie dotyczyło konkretnej działki, "ale jest oczywiste, że ewentualne uwzględnienie zarzutów podniesionych w odwołaniu mogło mieć szerszy zakres /mogło dotyczyć także innych sąsiednich działek/, którego nie da się przed rozpoznaniem odwołania określić." Przepis ograniczający możliwość uchylenia decyzji zatem w ocenie Sądu "nie ma w rozpoznawanej sprawie zastosowania". Sąd na podstawie art. 152 ppsa orzekł przy tym, że zaskarżona decyzja mimo jej uchylenia może być nadal wykonywana, czym zachowano skutek wynikający z nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, zachowując istotę i cel regulacji art. 9 ust. 3 ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., nie naruszając jednocześnie praw skarżących, gdyż "chodzi im w istocie o prawo własności, które będzie mogło być przywrócone w razie uwzględnienia ich odwołania". Sąd I instancji odrzucił skargę B. R. i R. R., gdyż z dostępnych mu z urzędu materiałów wynika, że nie są oni właścicielami lokali w przedmiotowym budynku, a co za tym idzie także nie są współwłaścicielami działki nr [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Gdańsk zarzucając: naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię względnie niewłaściwe zastosowanie - art. 31 ust. 3 Konstytucji i niezastosowanie art. 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zwanej "specustawą", w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, w związku z treścią art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r., w wyniku czego Sąd I instancji uznał, że organy administracji w sprawach o ustalenie lokalizacji drogi są uprawnione do kontrolowania tego, czy inne warianty przebiegu inwestycji mogą zostać zrealizowane z mniejszym ograniczeniem prawa własności, niż wariant przebiegu inwestycji wskazany we wniosku o wydanie decyzji, a w konsekwencji w sposób nieuzasadniony doszło do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarga kasacyjna zarzuca też naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i 107 ( 3 kpa oraz w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i w zw. z art. 6 specustawy w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie noweli z dnia 25 lipca 2008 r. stosowanym w brzmieniu w związku z treścią art. 6 ust. 2 tej noweli polegające na przyjęciu, że organy administracji wydające decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi są uprawnione do kontrolowania tego, czy inne warianty przebiegu inwestycji mogą zostać zrealizowane z mniejszym ograniczeniem prawa własności, niż wariant przebiegu inwestycji wskazany we wniosku o wydanie decyzji, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji. Na wypadek nieuwzględnienia powyższych zarzutów, w skardze kasacyjnej podnosi się również zarzut naruszenia przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 9 ust. 3 specustawy w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji przez organ I instancji, stosowanym w zw. z art. 6 ust. 2 tej noweli, oraz art. 134 ( 1 ppsa w zw. z art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa, polegający na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że wadą dotknięta jest nie część, lecz całość decyzji, a w konsekwencji bezpodstawnym przyjęciu, że zaskarżoną decyzję należało uchylić w całości, a nie w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszernie wywodzi się, że żaden przepis nie upoważnia organów do oceny okoliczności niewynikających z przepisów obowiązującego prawa, w tym racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku inwestora. Organy mają obowiązek jedynie ocenić, czy wnioskowane zamierzenie nie narusza obowiązującego prawa. Taki pogląd podaje się w opracowaniu Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realilzacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz M. Wolanin, Wyd. CH BECK, Warszawa 2010, komentarz do art. 11e specustawy. Podobne poglądy są wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Organ nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań /wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1580/09/. Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną poparł podniesione w niej zarzuty i wnioski a także podkreślił, że wydając zaskarżony wyrok w zakresie uwzględnienia skargi i zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżących opiera się na nieuwzględnieniu celu specustawy i jej zasadniczych rozwiązań ściśle wynikających z potrzeb, dla jakich ustawa została wprowadzona do obrotu prawnego, a w tym zwłaszcza okoliczności, iż to inwestor w wyniku wstępnych rozważań pozaprocesowych przygotowuje odpowiedni materiał niezbędny do wystąpienia z wnioskiem o wydanie właściwej decyzji, w postępowaniu wszczętym takim wnioskiem nie ma miejsca na rozważanie różnych wariantów lokalizacji drogi publicznej, a w konsekwencji takich uprawnień nie ma też organ odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przede wszystkim należy zauważyć, iż skarga kasacyjna jako zasadniczy zarzut podnosi naruszenie wskazanych w jej podstawach przepisów prawa materialnego /specustawy/ zwłaszcza w rozumieniu konstytucyjnym, zaś zarzut naruszenia prawa procesowego został podniesiony jako uzupełniający. Podstawową kwestią sporną w sprawie jest, czy jest tak, jak to twierdzi się w zaskarżonym wyroku, iż rozpoznając odwołanie od decyzji ustalającej lokalizację drogi publicznej na podstawie przepisów prawa materialnego, zamieszczonych w specustawie, organ odwoławczy miał obowiązek szczegółowo i wnikliwie odnieść się do zarzutów podniesionych przez osoby mające lokale własnościowe w określonym budynku oraz udział we współwłasności nieruchomości, iż objęte wnioskiem inwestora oraz projektem technicznym dla danej inwestycji przeznaczenie dotychczasowej części spornej nieruchomości /działki nr [...]/ pod budowę drogi publicznej a w tym pod ścieżkę rowerową i chodnik, czy też rację ma Miasto Gdańsk wnoszące skargę kasacyjną, że w istocie o określonym kształcie danej drogi publicznej /jej parametrach i urządzeniach takich jak w tym przypadku chodnik i ścieżka rowerowa/ w istocie decyduje w złożonym wniosku, wszczynającym postępowanie w sprawie inwestor i nie ma miejsca na rozważanie wariantów rozwiązań w zakresie budowy drogi proponowanych przez inne poza wnioskodawcą strony postępowania /właścicieli terenów, przez które ma przebiegać dana inwestycja/. Nie czyniąc generalnych rozważań w omawianym zakresie, lecz ograniczając się tylko do stanu faktycznego danej sprawy w aspekcie rozwiązań specustawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, iż nie można podzielić stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku chociażby z tej przyczyny, iż podnoszony przez skarżących argument, iż chcieliby, aby ścieżka rowerowa przebiegała przez inne tereny /a więc nie była w ogóle objęta przedmiotową inwestycją/ a to dlatego, iż pragną zachować tę część nieruchomości, którą dotychczas użytkowali jako ogródki przydomowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezrozumiałe jest, iż w sytuacji gdy ustawodawca w celu szybkiej budowy dróg w kraju ustanawia szczególną regulację umożliwiającą osiągnięcie takiego celu, a inwestor projektuje drogę publiczną wraz ze ścieżką rowerową a nie powinno mieć zastrzeżeń do tego, że w interesie publicznym właśnie używanie roweru jako środka przemieszczania się ludności jest i powinno być szczególnie popierane, powinien być preferowany interes grupy mieszkańców dążących do zachowania swojego interesu w postaci dalszego użytkowania ogródków. Oczywiste jest, iż gdyby osiągnęli oni swój cel, to ścieżka rowerowa nie mogłaby istnieć i to nie tylko na długości działki nr [...], ale w istocie w ogóle prawdopodobnie dana droga zostałaby pozbawiona ścieżki rowerowej. W takim kontekście propozycja skarżących, aby projektowaną ścieżkę rowerową urządzić w innym miejscu aby "nie został ograniczony ich interes właścicielski" w kontekście norm chroniących własność zawartych w Konstytucji, jest całkowicie nieuprawniona. Prawo, a w tym także zasady konstytucyjne, jak i zasada wynikająca z art. 7 kpa, wymagają uwzględnienia /zrównoważenia/ interesu społecznego /publicznego/ i słusznego interesu prywatnego. W takim jak to wskazuje się zakresie przyjęcie, iż interes prawny skarżących, w tym chroniony prawem konstytucyjnym nie został naruszony, należy uznać za prawidłowe. Zakwestionowaną zatem przez Sąd I instancji decyzję organu odwoławczego należy uznać za prawidłową, a zwłaszcza w żadnym razie nie można jej skutecznie postawić zarzutu naruszenia przepisów kpa dotyczących postępowania dowodowego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 188 ppsa, a więc uchylił zaskarżony wyrok w pkt 1 i 4 oraz orzekł o odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 ( 2 ppsa mając na uwadze, iż to błędna ocena sprawy doprowadziła do wniesienia usprawiedliwionej skargi kasacyjnej art. 188.