II OSK 1529/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz (spr.) sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 6 września 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 595/10 w sprawie ze skarg J.S., B. Sp. z o.o. w P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zgodności z przepisami prawa realizowanej inwestycji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi, 2. zasądza solidarnie od J.S. i B. Sp. z o.o. w P. na rzecz A. S.A. z siedzibą w K. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1529/11 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. IV SA/Po 595/10 po rozpoznaniu skarg J. S., B Sp. z o. o. w P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zgodności z przepisami prawa realizowanej inwestycji - uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku podano, że decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa realizowanej przez A S.A. inwestycji polegającej na rozbiórce określonej linii napowietrznej oraz budowie określonej czterotorowej linii napowietrznej. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z brzmieniem art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r.- o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w piłce nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. z 2007 r. Nr 173, poz. 1219 ze zm.), decyzje administracyjne wydawane w związku z realizacją przedsięwzięć Euro 2012, określonych w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 4 ust. 1, podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Przedmiotowa inwestycja jest wymieniona w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 października 2007 r.- w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012 (Dz. U. z 2007 r. Nr 192 poz. 1385) co oznacza, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia 5 maja 2009 r. podlega wykonaniu od razu po jej wydaniu. Dalej organ wskazał, iż w czasie kontroli dotychczasowy stan prowadzonych robót był zgodny z projektem w związku z czym nie stwierdzono istnienia podstaw do wstrzymania prowadzonych robót na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. S. oraz B Sp. z o.o. B w odwołaniu zarzuciło decyzji błąd w ustaleniach faktycznych wskazując, iż organ I instancji nie wyjaśnił, jaki wpływ będzie miało zastąpienie toru 220kV torem 110kV dla ekranu ochronnego, zatrzymującego promieniowanie z torów 400kV, który jak to wynikało z założeń inwestora miały stworzyć dwa tory 220kV. Wnoszący odwołanie J. S. wskazał, iż zamiana toru 220kV na tor 110kV będzie miała nieprzewidziane w Raporcie oddziaływanie na środowisko i może znacząco przekroczyć szerokość "pasa technologicznego". Odwołujący wskazał, iż na żadnym z etapów opracowywania Raportu oddziaływania na środowisko nie analizowano możliwości budowy linii jaka została wybudowana, tj. linii 2x400+220+110kV. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, iż Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] maja 2009r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowej linii napowietrznej oraz budowę czterotorowej linii napowietrznej, a decyzja ta została utrzymana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ podniósł, iż wykonanie toru na napięcie pracy 110kV zamiast 220kV jest nieistotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, a zatem stosownie do art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Okoliczność ta została także potwierdzona przez projektanta, który sporządził stosowny aneks do projektu budowlanego. Organ stwierdził, iż wykonanie torów z przeznaczeniem do pracy o napięciach mniejszych nie pogarsza wpływu przedmiotowej linii na środowisko. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło B Sp. z o.o. oraz J. S. B zaskarżonej decyzji zarzuciło: - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że zmiana w realizacji inwestycji w stosunku do pozwolenia na budowę, polegająca na zastąpieniu jednego toru 220kV torem 110kV, jest zmianą nieistotną (nieistotnym odstępstwem od projektu), nie mającą wpływu na środowisko i ochronę zdrowia mieszkańców; - naruszenie zasady prawdy obiektywnej opisanej w art. 7 Kpa, poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; - naruszenie art. 107 Kpa, poprzez brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji w szczególności brak jest w uzasadnieniu wskazania okoliczności faktycznych, które zostały uznane za udowodnione, dowodów, na których się oparto, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, oraz poprzez brak ustosunkowania się do zarzutów zawartych w skardze na decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi podkreśla się, że zmianę toru 220kV na 110V uznano za nieistotną, bez dokonania analizy jaki wpływ będzie to miało na pole elektromagnetyczne wytwarzane przez linię energetyczną, o nowych parametrach, mających wpływ na środowisko i ochronę życia mieszkańców przedmiotowych terenów. J. S. zarzucił natomiast zaskarżonej decyzji błędną wykładnię prawa materialnego tj. art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż w jego ocenie zmiana napięcia w budowanej sieci napowietrznej z 220 kV na 110 kV jest zmianą zamierzonego sposobu użytkowania sieci lub jej części. Tym samym zmiana ta jest w ocenie Skarżącego istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym inwestor wskazał, iż o braku możliwości kwalifikacji tymczasowego podwieszenia toru 110kV w miejsce toru 220kV jako istotnego odstąpienia przesądza już literalna wykładnia przepisu art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, zawierającego zamknięty katalog istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Żaden z elementów wchodzących w skład "charakterystycznych parametrów" (określonych w art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane) linii, takich jak jej: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość i szerokość - nie uległ zmianie. Ponadto czynności polegającej na tymczasowym podwieszeniu toru 110kV w miejsce toru 220kV nie można uznać za "zmianę zamierzonego sposobu użytkowania obiektu (art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego), skoro podstawowym i jedynym zamierzonym sposobem użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego (linii elektroenergetycznej) było - i nadal pozostaje - przesyłanie energii elektrycznej wysokich i najwyższych napięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny Poznaniu uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie. Zdaniem Sądu I instancji decyzje organów obu instancji nie zawierają należytego uzasadnienia sporządzonego stosownie do reguł wynikających z przepisów Kpa. Decyzja organu II instancji sprowadza się w zasadzie do przytoczenia treści przepisu. Zarówno organ I instancji jak i organ II instancji w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć wskazały, iż wykonanie toru na napięcie pracy 110kV zamiast 220kV jest nieistotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Uzasadniając powyższe oba organy powołały się na oświadczenie projektanta zawartym w aneksie do projektu budowlanego. Z powyższego wynika, iż organy ograniczyły się wyłącznie do ustalenia czy w niniejszej sprawie projektant w projekcie budowlanym dokonał kwalifikacji odstąpienia oraz czy zamieścił w nim odpowiednie informacje. Tym samym organ nie dokonał samodzielnej kwalifikacji dokonanej zmiany, co wskazuje na naruszenie przez organ art. 7, 77 Kpa. Ponadto w niniejszej sprawie organ odwoławczy dopuścił się naruszenia wyrażonej w art. 15 Kpa zasady dwuinstancyjności postępowania bowiem pomimo podniesienia w odwołaniu B zarzutu nie wyjaśnienia, jaki wpływ będzie miało zastąpienie toru 220kV torem 110kV dla ekranu ochronnego, zatrzymującego promieniowanie z torów 400kV, który jak to wynikało z założeń inwestora miały stworzyć dwa tory 220kV, organ nie odniósł się do tej kwestii. Nie wystarczające w tym zakresie jest stwierdzenie, że zmiana linii była nieistotnym odstąpieniem, ponieważ takiej kwalifikacji dokonał projektant. Brak prawidłowego uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji, uniemożliwia zdaniem Sądu I instancji dokonanie ich merytorycznej oceny pod kątem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę ponownie organ powinien ustalić czy dokonane przez inwestora odstępstwo było istotne czy też nie, należycie uzasadniając swoje stanowisko. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku uczestnik postępowania A S.A. zarzucił: 1/ naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przepis ten zawiera jedynie przykładową, a nie wyczerpującą listę przypadków, w których odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego uważane jest za istotne; 2/ naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 1 i 3 i art. 11 Kpa, poprzez błędne uchylenie decyzji na skutek błędnego uznania, że jej uzasadnienie jest wadliwe, a organ nie dokonał samodzielnej kwalifikacji dokonanego odstępstwa od projektu budowlanego i że taka wada mogła mieć istotny wpływ na treść Decyzji - gdy tymczasem w rzeczywistości organ dokonał samodzielnej i prawidłowej kwalifikacji odstąpienia, a ewentualna lakoniczność uzasadnienia nie mogła mieć istotnego wpływu na treść decyzji - co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3/ naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 15 Kpa, poprzez błędne uchylenie decyzji wskutek błędnego przyjęcia, iż jej uzasadnienie jest wadliwe, a organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności, ponieważ nie odniósł się do zarzutów odwołania - gdy tymczasem w rzeczywistości organ w wystarczający sposób odniósł się do tych zarzutów, a w każdym razie zarzuty te nie mogły mieć wpływu na treść decyzji - co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, że wykonanie toru na napięcie pracy 110kV zamiast 220 kV jest nieistotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, a okoliczność ta została potwierdzona przez projektanta. Ponadto kwestia ta została jednoznacznie wyjaśniona w postępowaniu zakończonym wydaniem w dniu 9 września 2009 r. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej linii energetycznej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Kluczowe w niniejszej sprawie jest, iż jak to zasadnie podnosi się w skardze kasacyjnej kwestia wykonania toru 110 kV niezgodnie z projektem budowlanym została jednoznacznie wyjaśniona w postępowaniu zakończonym wydaniem w dniu [...] września 2009 roku, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej linii energetycznej. Będący zatem w istocie przedmiotem skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spór, czy przedmiotowa inwestycja została wykonana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę nie ma bezpośredniego wpływu na wynik postępowania. Kwestia ta bowiem została ostatecznie rozstrzygnięta w toku postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, które jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego i w którym to organ dokonuje sprawdzenia, czy zrealizowana inwestycja może być użytkowana w sposób określony w wydanej na etapie wstępnym decyzji o pozwoleniu na budowę. W toku prowadzonego z urzędu postępowania w sprawie zgodności z przepisami prawa przedmiotowej inwestycji organ I instancji powziął informacje o wydaniu w dniu [...] września 2009 r. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zrealizowanej linii energetycznej. W konsekwencji jedynym możliwym rozstrzygnięciem było umorzenie przez organ I instancji prowadzonego postępowania wobec uznania jego bezprzedmiotowości /art. 105 § 1 Kpa/, co oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania jest bowiem konsekwencją stwierdzenia, że brak jest przedmiotu sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w trybie danego postępowania. Ustalenie istnienia tej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji przez jego umorzenie. Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej należy stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do prowadzenia postępowania w zakresie stwierdzenia czy inwestor dopuścił się odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz czy charakter ewentualnego odstępstwa jest istotny bądź nieistotny w sytuacji gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Co do zasady ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wzruszona może zostać jedynie w nadzwyczajnym trybie, w przypadkach określonych w ustawie /wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności/, choć w realiach niniejszej sprawy nie można tracić z pola widzenia faktu, że przedmiotowa inwestycja realizowana była w trybie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w piłce nożnej UEFA EURO 2012 /Dz.U. Nr 173, poz. 1219 ze zm./ i wymieniona została w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 października 2007 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012 / Dz.U. Nr 192, poz. 1385/. Niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji powyższej kwestii, a to okoliczności, iż w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej inwestycji i płynących z niej konsekwencji, czego wynikiem jest uchylenie zaskarżonej decyzji i wskazanie, że w sprawie konieczne jest ustalenie czy dokonane przez inwestora odstępstwo miało charakter istotny czy też nie, powoduje, że skargę kasacyjną należało w niniejszej sprawie uwzględnić. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego bowiem, ze względów wskazanych powyżej nie zachodzi w ogóle potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Już tylko ta okoliczność powoduje, że należało uchylić zaskarżony wyrok, a uwzględniając jednocześnie konieczność zapewnienia szybkości postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uznał za celowe orzeczenie również o oddaleniu skarg, stwierdzając, że są one nieusprawiedliwione z przyczyn wskazanych wyżej. Pozostałe, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty związane z charakterem odstępstwa od projektu budowlanego nie mają natomiast bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania bowiem odnoszą się do kwestii ostatecznie rozstrzygniętej. W rozpoznawanej sprawie, jak to wskazano wyżej, kluczowa jest kwestia czy dopuszczalne było prowadzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego w zakresie odstępstwa od projektu budowlanego po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wszystkie inne kwestie podnoszone w sprawie, a niedotyczące powyższego problemu, pozostają poza sferą rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 188 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.