II GSK 114/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 10 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 560/10 w sprawie ze skargi "J. M. D." S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 560/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. po rozpoznaniu skargi J. M. D. S.A. w K. (dalej: Spółka) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] odmawiającą Spółce wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu. Sąd I instancji uwzględnił następujący stan sprawy: W dniu [...] stycznia 2010 r. J. M. D. S.A. w K. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu w sklepie "B." przy ul. Dz. [...] w T. Spółka złożyła przedmiotowy wniosek w ramach ogłoszonego przez organ I instancji naboru w związku z możliwością rozdysponowania zezwoleń dla 4 nowych punktów sprzedaży napojów alkoholowych w ramach obowiązującego w 2010 roku limitu 88 punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Limit ten wynikał z §1 uchwały nr 363/93 Rady Miejskiej T. z dnia 15 lipca 1993 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta T. Prezydent miasta T. ustalił, że w ramach przeprowadzonego naboru wpłynęło łącznie 21 wniosków. Wszystkie te wnioski skierowano do Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T., która zaopiniowała je w całości pozytywnie. Zezwolenia przyznane zostały czterem podmiotom i dlatego nie było możliwości wydania zezwolenia pozostałym wnioskującym przedsiębiorcom. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego podniesiono, iż z art. 18 ust. 3a w związku z art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t. wynika, że wyczerpanie limitu punktów sprzedaży napojów alkoholowych stanowi negatywną przesłankę wydania przedmiotowego zezwolenia. Organ II instancji nie znalazł też podstaw do podzielenia zastrzeżeń odwołania sformułowanych na tle art. 62 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Na powyższą decyzję Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., domagając się stwierdzenia jej nieważności. Spółka zarzuciła organowi przyjęcie zbyt dowolnych i różnorodnych kryteriów udzielenia zezwolenia, co skutkowało przekroczeniem granic uznania administracyjnego i naruszeniem zasad pogłębiania zaufania do organów administracji. Przyjęte kryteria wyboru powinny być zdaniem skarżącej Spółki jasno sprecyzowane i jednakowe dla wszystkich wnioskodawców. Organ zezwalający wskazał tylko pojedyncze i do tego różnorodne kryteria, zastosowane wyłącznie do 4 podmiotów, które otrzymały zezwolenie na sprzedaż alkoholu, przy jednoczesnym niezastosowaniu tychże kryteriów w stosunków do pozostałych wnioskodawców, w tym skarżącej Spółki. Organ zezwalający nie wypowiedział się czy skarżąca Spółka spełniła te kryteria. Sąd I instancji uwzględniając skargę, stwierdził, iż organ jest zobowiązany do rozpoznania każdej sprawy indywidualnie i ocenić spełnienie przesłanek do ubiegania się o udzielenie zezwolenia, leżących po stronie każdego zainteresowanego podmiotu. Oznacza to, że organ nie może decydować o prawach, czy obowiązkach przez pryzmat sytuacji prawnej innego podmiotu. Nie można zaś zaakceptować poglądu, że gdy pozostało kilka wolnych punktów i kilka podmiotów, to można pomijać okoliczności obiektywne oraz indywidualne dla każdego podmiotu i odmawiać wydania zezwolenia tylko dlatego, że już wyczerpany został limit punktów sprzedaży napojów alkoholowych i wydanych zezwoleń. Stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu sprowadza się do stwierdzenia, że z uwagi na rozdysponowanie zezwoleń na prowadzenie sprzedaży alkoholu w limitowanej liczbie, skarżący nie może uzyskać zezwolenia. Argumentacja orzekających w sprawie organów jest więc bardzo lakoniczna i odwołuje się jedynie do informacji o wyczerpaniu limitu punktów sprzedaży. Jeśli organ nie używa innych argumentów, które dotyczą indywidualnych warunków każdego zainteresowanego w danej sprawie, to oznacza, że organ przyjmuje kryteria, których nie da się obronić w kontekście poprawnej analizy przepisów formalnoprawnych, dotyczących rozpoznania indywidualnych spraw oraz aspektów wielopodmiotowości w postępowaniu administracyjnym. Organ powinien każdą sprawę ocenić z osobna. Sposób procesowania ma tu istotne znaczenie i istotne jest poznanie argumentów, które były brane pod uwagę przy wydawaniu spornych rozstrzygnięć i stanowiły przeszkodę do wydania zezwoleń dla skarżącego. Zdaniem organu jest wprowadzenie czytelnych kryteriów oceny i warunków do przyznania zezwolenia. W związku z występującą z reguły sytuacją, że liczba ubiegających się jest większa od liczby wolnych punktów, a więc liczby zezwoleń, rzeczą organu jest stworzenie takich kryteriów, które pozwolą na stosowną weryfikację. Takim kryterium może być kryterium czasu w jakim przyjmowane są wnioski, okoliczności mające na celu wspieranie lokalnej przedsiębiorczości, czy inne, które organ uzna za celowe, przekonujące i pozwalające na zaakceptowanie w ramach uznania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie zabrakło takiego wskazania, które pozwoliłoby ocenić prawidłowość uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji uzasadnienie wskazanych decyzji nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a., albowiem nie zawiera pełnych wyjaśnień okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ powinien dokonać wszechstronnej oceny całości zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego oraz ustosunkować się szczegółowo do wszystkich powołanych przez stronę argumentów, a przede wszystkim jednoznacznie wyjaśnić i przedstawić stronie kryteria uwzględniane przy udzielaniu zezwolenia, ich dobór oraz sposób oceny kryteriów wobec wnioskodawcy. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących zasadności przeprowadzenia jednego postępowania administracyjnego w stosunku do wszystkich podmiotów, które złożyły wnioski o udzielenie zezwolenia, Sąd I instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające przeprowadzenie jednego postępowania administracyjnego w stosunku do wszystkich wnioskodawców w trybie art. 62 k.p.a. Nie można było też przyjąć wielości stron w jednej sprawie administracyjnej. Pomiędzy wnioskodawcami nie występowało bowiem ani współuczestnictwo formalne, ani materialne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. zaskarżyło opisany wyrok w całości. W skardze kasacyjnej wniosło o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 i 3 w zw. z art. 12 u.w.t., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że Prezydent Miasta T. jak również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. przekroczyło granice uznania administracyjnego poprzez nieokreślenie jasno i precyzyjnie kryteriów wyboru, które były jednakowe dla ubiegających się o określone zezwolenie i co najważniejsze, które zostałyby zweryfikowane przez organ zezwalający i organ II instancji odnośnie spełnienia poszczególnych kryteriów przez wnioskodawcę, którego dotyczy konkretna decyzja oraz niedokonanie konwalidacji powyższego uchybienia przez organ II instancji. 2) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) polegające na braku w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, pomimo tego, że w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż nastąpiło naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy oraz istotne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik, mimo iż Sąd nie wykazał na czym naruszenie przepisów prawa materialnego miałoby polegać, jak również nie wykazał, iż nie tylko, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania ale, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż z ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego wynika, że rozpoznając wnioski złożone przez przedsiębiorców o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, organ I instancji – po uzyskaniu pozytywnych opinii Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T. po odniesieniu do wszystkich złożonych wniosków – wydał zezwolenia czterem przedsiębiorcom. W tych warunkach, z uwagi na wykorzystany limit punktów sprzedaży napojów alkoholowych ustalony przez Radę Miasta w T. w uchwale nr 363/93 z dnia 15 lipca 1993 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu, przeznaczonych do sprzedaży poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta T., należało odmówić Stronie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu. Bezspornym bowiem jest, iż wyczerpany limit punktów sprzedaży napojów alkoholowych stanowi negatywną przesłankę w przedmiocie wydania zezwolenia. Ponadto organ podniósł, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarł wskazań co do dalszego postępowania, co powoduje, iż nie wiadomo jakie kroki należy podjąć przy ponownym przeprowadzaniu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. M. D. S.A. w K. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (a zatem nie w całokształcie, jak sąd pierwszej instancji), a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przede wszystkim stwierdzić, iż Sąd I instancji nie naruszył i nie mógł naruszyć art. 18 ust. 2 i 3 w zw. z art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez ich błędną wykładnię, skoro Sąd nie dokonywał wykładni tych przepisów, a jedynie stwierdził, iż uzasadnienie zaskarżonych decyzji nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż "(...) nie zawiera pełnych wyjaśnień okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, na podstawie art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi." Tak więc Sąd I instancji wziął pod uwagę wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a., który jest przepisem prawa procesowego, a nie prawa materialnego. Jest przy tym rzeczą oczywistą, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji dotyczy danej sprawy i dlatego Sąd I instancji zwrócił uwagę na konieczność wyjaśnienia okoliczności branych pod uwagę przy podejmowaniu decyzji na podstawie mającego w sprawie zastosowania art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Z uwagi na to, iż Sąd I instancji nie dokonywał wykładni art. 18 omawianej ustawy, to nie mógł też naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla tę decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zresztą Sąd I instancji jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., a więc "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Sąd I instancji nie naruszył też powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Nie można bowiem mówić o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. "polegające na braku w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania", skoro te wskazania zostały w sposób wyczerpujący i jednoznaczny przez Sąd podane. Dla przypomnienia należy je za Sądem I instancji po raz kolejny powtórzyć. Otóż, Sąd I instancji stwierdził m.in., iż "...Stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że z uwagi na rozdysponowanie zezwoleń na prowadzenie sprzedaży alkoholu w limitowanej liczbie, skarżący nie może uzyskać zezwolenia." Tymczasem "(...) Zadaniem organu jest wprowadzenie czytelnych kryteriów oceny i warunków do przyznania zezwolenia. W związku z występującą z reguły sytuacją, że liczba ubiegających się jest większa od liczby wolnych punktów, a więc liczby zezwoleń, rzeczą organu jest stworzenie takich kryteriów, które pozwolą na stosowną weryfikację. Takim kryterium może być kryterium czasu w jakim przyjmowane są wnioski, okoliczności mające na celu wspieranie lokalnej przedsiębiorczości, czy inne, które organ uzna za celowe, przekonujące i pozwalające na zaakceptowanie w ramach uznania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie zabrakło takiego wskazania, które pozwoliłoby ocenić prawidłowość uznania administracyjnego (...)". Zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a został postawiony bez przedstawienia uzasadnienia nawiązującego w jakikolwiek sposób do jego treści, a więc nie mógł zostać uwzględniony. Zgodnie z tym ostatnim przepisem Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przesłanką zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonej decyzji, ale także w aktach lub czynnościach ją poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Rzeczą kasatora było zatem wykazanie, iż Sąd I instancji – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 135 p.p.s.a. – nie zastosował przewidzianych w tym przepisie środków. Wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z powołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 7, 8, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Otóż, nie budzi wątpliwości, iż decyzja w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, o jakiej mowa w art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jest wydawana w granicach tzw. uznania administracyjnego. Okoliczność jednak, iż ten przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracyjnego, nie zwalnia sama przez się tego organu od obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozpatrzenia sprawy konkretnego podmiotu ubiegającego się o takie zezwolenie. Zakres swobody organu administracji, wynikający z przepisu prawa materialnego, jest bowiem ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego określonymi w art. 7, 8, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania dowodowego, jak i do całokształtu przepisów prawnych służących "załatwieniu sprawy". Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas – gdy jak w niniejszej sprawie – organ dysponuje limitowaną liczbą (4) punktów sprzedaży napojów alkoholowych, a o zezwolenie na sprzedaż alkoholu wystąpiło aż 21 podmiotów. Wówczas w żadnym przypadku – jak to uczyniło w uzasadnieniu orzeczenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze – nie można ograniczyć się do stwierdzenia, iż skoro organ przyznał zezwolenie 4 innym podmiotom, to wyczerpanie limitu punktów sprzedaży napojów alkoholowych stanowi negatywną przesłankę w przedmiocie wydania zezwolenia stronie skarżącej. Oznacza to bowiem, że organ II instancji nie wskazał kryteriów wyboru, a w szczególności nie podał, czy i z jakich względów w świetle liczby wszystkich złożonych wniosków, jak i charakterystyki punktów sprzedaży alkoholu, wniosek strony skarżącej nie zasługiwał na uwzględnienie. Kryteria zaś wymienione w decyzji organu I instancji dotyczące udzielenia zezwolenia innym podmiotom powinny być skonfrontowane z kryteriami stanowiącymi podstawę oceny wniosku strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.