II FSK 2369/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Bogdan Lubiński, Sędzia NSA Jan Rudowski (sprawozdawca), Sędzia NSA (del.) Jan Grzęda, Protokolant Dorota Żmijewska, po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SA/Gl 402/10 w sprawie ze skargi A. T. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 15 stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od A. T. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w K. kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. T. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 15 stycznia 2010 r. w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Dyrektor Urzędu Celnego w K. decyzją z dnia 30 listopada 1999 r. po przeprowadzeniu z urzędu kontroli zgłoszeń celnych dokonanych przez Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowo-Wielobranżowe S. Spółka cywilna [...] A. T. uznał dokonane zgłoszenie celne za nieprawidłowe, w związku z czym ustalił kwotę długu celnego w łącznej wysokości 5.468,50 złotych. Prezes Głównego Urzędu Ceł decyzją z dnia 23 lipca 2001 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Dyrektora Urzędu Celnego w K. Należności wskazane w decyzji organu pierwszej instancji zostały objęte tytułem wykonawczym z dnia 15 października 2001 r., nr W/402/2001 na podstawie, którego Dyrektor Izby Celnej prowadził postępowanie egzekucyjne, przekazane w dniu 25 listopada 2003 roku do Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. do dalszego prowadzenia, z uwagi na zbieg kilku egzekucji administracyjnych skierowanych do wynagrodzenia za pracę skarżącego. Naczelnik Urzędu Skarbowego po podjęciu czynności w ramach postępowania egzekucyjnego postanowieniem z dnia 5 lipca 2005r. w J. działając na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 Nr 110 poz. 968 ze zm., dalej: u.p.e.a.) umorzył prowadzone wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne, ze względu na jego bezskuteczność. Dyrektor Izby Celnej K. upomnieniem z dnia 11 sierpnia 2008 r. wezwał skarżącego do uregulowania ww. długu celnego, a następnie w dniu 2 września 2008 r. wystawił tytuł wykonawczy (nr 140/C/2008/RWN/111) przeciwko skarżącemu, obejmujący należności celne wynikające z decyzji z dnia 30 listopada 1999 r. Pismem z dnia 4 marca 2009 r. skarżący wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego ze względu na przedawnienie należności. We wniosku podniesiono, że okres przedawnienia należy liczyć od dnia 15 maja 2002 r., czyli od daty poinformowania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w J., wierzyciela tj. Dyrektora Izby Celnej w K., o bezskuteczności egzekucji, a nie od daty wydania postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. z dnia 5 lipca 2005 r. o bezskuteczności egzekucji. Zauważono, że art. 242 § 6 pkt 2 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 roku Kodeks celny (t.j. Dz. U. z 2001 roku, Nr 75, poz. 802 ze zm. dalej Kodeks celny) nie przewiduje szczególnej formy dla stwierdzenia bezskuteczności egzekucji. Zdaniem pełnomocnika skarżącego przedawnienie egzekwowanej należności celnej nastąpiło w dniu 15 maja 2007 r. Dyrektor Izby Celnej w K. postanowieniem z dnia 25 listopada 2009 r., odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że w piśmie z dnia 15 maja 2002 r. znajdowała się jedynie informacja dotycząca przebiegu postępowania egzekucyjnego. Natomiast postępowanie egzekucyjne zostało formalnie zakończone dopiero w dniu 31 lipca 2008 r. postanowieniem o umorzenia postępowania egzekucyjnego, wydanym na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. Dyrektor Izby Skarbowej w K., po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w całości podtrzymując argumentację organu pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 242 § 4 Kodeksu celnego poprzez jego niezastosowanie mimo, że minął okres 5 lat od stwierdzenia bezskuteczności egzekucji długu celnego; art. 242 § 6 pkt 2 Kodeksu celnego - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jedynie postanowienie organu egzekucyjnego o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w administracji stanowi "stwierdzenie przez organ egzekucyjny, że egzekucja stała się bezskuteczna"; art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie mimo przedawnienia należności objętych tytułem wykonawczy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę wskazał, że skoro pismo z dnia 15 maja 2002 r. zawierało jedynie nieformalną informacje skierowaną do wierzyciela o stanie egzekucji to niezasadne było stwierdzenie, że umarzało ono postępowanie w sprawie. Podkreślono, że jeżeli egzekucja jest prowadzona, to co do zasady, ostateczny jej efekt w postaci bezskuteczności, o której mowa w art. 242 § 6 pkt 2 Kodeksu celnego, może być w sposób definitywny stwierdzony dopiero po jej zakończeniu i wydaniu formalnego postanowienia kończącego postępowanie egzekucyjne, w myśl przepisów regulujących tę kwestię w egzekucji administracyjnej, tj. art. 59 § 1 - 4 u.p.e.a., a takie rozstrzygnięcie zapadło dopiero w dniu 5 lipca 2005 r. Zauważono, że zarzut naruszenia art. 59 § 1 pkt. 2 u.p.e.a. nie znajduje także potwierdzenia w świetle art. 17 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Zatem skoro pismo z 15 maja 2002 r. nie miało formy postanowienia, to zarzut naruszenia art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. nie znalazł potwierdzenia w obowiązującym w rozpatrywanej sprawie stanie prawnym. Od powyższego wyroku pełnomocnik skarżącego wniósł skargę kasacyjną, w której zarzucił: w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego, tj. art. 242 § 4 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny (Dz. U. z 1997 r. Nr 23 poz. 117 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie pomimo, że minął okres pięciu lat od stwierdzenia bezskuteczności egzekucji długu celnego; w graniach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego, tj. art. 242 § 6 pkt 2 Kodeksu celnego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że jedynie postanowienie organu egzekucyjnego o umorzeniu postępowania egzekucyjnego stanowi stwierdzenie stanu bezskuteczności egzekucji; w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo takiego obowiązku zaistniałego na skutek przedawnienia należności objętych tytułem wykonawczym. Mając na uwadze powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Dyrektora Izby Skarbowej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności postępowania, których w sprawie nie stwierdzono. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwego zastosowania; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z oparciem rozpatrywanej skargi kasacyjnej na obu podstawach, rozpoznania w pierwszej kolejności wymagają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Tylko bowiem poprawnie ocenione przez Sąd pierwszej instancji postępowanie administracyjne oraz prawidłowe proceduralnie postępowanie sądowoadministracyjne pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Stosownie do art. 242 § 4 ustawy Kodeks celny, kwot należnych można dochodzić w ciągu 5 lat, licząc od dnia, w którym zostały zarejestrowane. Z kolei w myśl art. 242 § 5 tej ustawy, bieg przedawnienia terminu, o którym mowa w § 4, przerywa wszczęcie egzekucji (pkt 1), wszczęcie postępowania karnego, postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe lub postępowanie przed sądem administracyjnym (pkt 2). Natomiast zgodnie z § 6 tego przepisu, po każdym przerwaniu przedawnienia biegnie na nowo od dnia między innymi stwierdzenia przez organ egzekucyjny, że egzekucja stała się bezskuteczna. Artykuł 6 K.p.a., mający zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym po myśli art. 18 powołanej ustawy z 17 czerwca 1966 r. stanowi, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Z wyrażonej w nim zasady praworządności wynikało, że organ może tylko to i tylko tyle, ile dla niego zapisane zostało w przepisach prawa. Zgodnie z art. 17 u.p.e.a., rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. Art. 17 § 1 zd. 1 u.p.e.a. ma zastosowanie w przypadkach, gdy ustawa expressis verbis wymaga wydania rozstrzygnięcia. Natomiast regulujący instytucję stwierdzenia przez organ egzekucyjny, że "egzekucja stała się bezskuteczna" art. 242 § 6 pkt 2 Kodeksu celnego, nie przewiduje żadnego unormowania, które nakładałoby na organ egzekucyjny obowiązek, aby w ramach prowadzenia postępowania egzekucyjnego wydać rozstrzygnięcie, któremu należy nadać formę postanowienia. Odnosząc się do kwestii "bezskuteczności egzekucji" wskazać trzeba, że wyjaśnienie jej wymaga zastosowania reguł interpretacji językowej wspartej nadto względami wykładni celowościowej. Podkreślić w tym miejscu należy, co wynika z treści uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 8 grudnia 2008 r. (II FPS 6/08, ONSAiWSA 2009, Nr 2, poz. 19), która co prawda zapadła na tle przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, ale dla potrzeb rozstrzyganej sprawy ma znaczenie, że jakkolwiek stwierdzenie bezskuteczności egzekucji, o której mowa w art. 116 § 1 Ordynacji podatkowej, ustala się na podstawie każdego prawnie dopuszczalnego dowodu, to powinno to być dokonane po przeprowadzeniu postępowania egzekucyjnego. W związku z powyższym, co do zasady przyznać należy rację autorowi skargi kasacyjnej, że art. 242 § 2 pkt 6 Kodeksu celnego nie przewiduje, że jedynie postanowienie organu egzekucyjnego o umorzeniu postępowania egzekucyjnego stanowi stwierdzenie stanu bezskuteczności egzekucji. Godzi się podkreślić, że także Sąd pierwszej instancji nie negował takiej wykładni wymienionego przepisu. Dlatego też ustalenie "bezskutecznością egzekucji" w jakiejkolwiek formie, powinno nastąpić po przeprowadzeniu postępowania egzekucyjnego. Umorzenie postępowania egzekucyjnego, stanowiące formę zakończenia egzekucji, może nastąpić, gdy na skutek zgłoszonych zarzutów wyjdą na jaw przeszkody lub wady postępowania, albo wtedy, gdy okoliczności te zostaną ujawnione w toku kontroli postępowania, przeprowadzonej z urzędu przez organ egzekucyjny, a także na wniosek zobowiązanego lub wierzyciela. Istotą umorzenia jest przerwanie postępowania, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o dalszym nieprowadzeniu postępowania. Przyczyny uzasadniające umorzenie zostały enumeratywnie wymienione w art. 59 u.p.e.a. Wśród nich można wyróżnić przeszkody trwałe i przemijające. Przy przeszkodzie trwałej, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą, w tej sprawie nie będzie już można wszcząć postępowania egzekucyjnego. Jeżeli występuje przeszkoda przemijająca - np. brak doręczenia zobowiązanemu upomnienia - po doręczeniu upomnienia będzie można ponownie wszcząć postępowanie, o ile obowiązek w dalszym ciągu nie będzie wykonany. Instytucja umorzenia postępowania egzekucyjnego ma na celu jego zakończenie z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Ostateczne postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego nie oznacza wszakże, że na zobowiązanym przestał ciążyć obowiązek, którego wykonanie było przedmiotem umorzonego postępowania. Nie można mu również przypisywać waloru res iudicata, ponieważ organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał (art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). W takim przypadku organ egzekucyjny, na żądanie zobowiązanego lub wierzyciela albo z urzędu, wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Rozważając pojęcie obowiązku wymienionego we wskazanym przepisie należy stwierdzić, że w treści art. 1 u.p.e.a. ustawa określa sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków oraz prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania danych obowiązków. Obowiązkami podlegającymi egzekucji są, między innymi, podatki oraz należności pieniężne wynikające z tytułu podatków od towarów i usług, a także odsetki z nimi związane (art. 2 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). W pojęciu obowiązku mieszczą się należności pieniężne, jeśli mają charakter publiczny lub inny wyraźnie przez prawo przewidziany (por. R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2005, s. 19). Dlatego też pojęcie obowiązku i należności pieniężnej, w znaczeniu art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., należy odnosić do tego obowiązku i tej należności pieniężnej, które legły u podstaw wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W rozpatrywanej sprawie należności wskazane w decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w K. z dnia 30 listopada 1999 r. objęte tytułem wykonawczym z dnia 15 października 2001 r. stanowiły podstawę wszczęcia egzekucji administracyjnej. Natomiast do czasu formalnego zakończenia postępowania egzekucyjnego, które zostało ostatecznie umorzone postanowieniem z dnia 5 lipca 2005 r. na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a., pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 15 maja 2002 r. należy traktować jako informację dla zobowiązanego o przebiegu trwającego postępowania egzekucyjnego. Skoro w sprawie niniejszej zostało w sposób bezsporny wykazane, że takie postępowanie egzekucyjne zostało formalnie przeprowadzone i okazało się ono w całości bezskuteczne w dniu 5 lipca 2005 roku, to stosownie do treści art. 242 § 6 pkt 2 Kodeksu celnego, 5 letni termin przedawnienia, o którym mowa w § 4 tego przepisu, biegnie od nowa. W tym stanie faktycznym, mając na uwadze powyższe, zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 242 § 4 Kodeksu celnego poprzez jego niezastosowanie, należało uznać za bezpodstawny. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.