III SA/Wr 278/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, Sędzia WSA Marcin Miemiec, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego we W. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie skierowania na badania kontrolne w celu sprawdzenia istnienia bądź braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...]; II. określa, że opisane w punkcie I decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, który umorzył postępowanie administracyjne w sprawie skierowania W. R. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że działając na podstawie art. 182 kpa Prokurator Prokuratury Rejonowej dla W.-[...] skierował do Prezydenta W. wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania i wydanie decyzji administracyjnej w sprawie poddania W. R. badaniom lekarskim w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami mechanicznymi. W podstawie prawnej wniosku powołano art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1997 r. –Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) i § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 2, poz. 15). W uzasadnieniu wystąpienia Prokurator wskazał, że skierowano do Sądu akt oskarżenia przeciwko W. R., a w toku tego postępowania karnego ujawniono, że odurza się on narkotykami oraz nadużywa alkoholu. Biegli lekarze psychiatrzy orzekli opiniując w sprawie karnej, że W. R. nie cierpiał i nie cierpi na chorobę psychiczną, lecz jest uzależniony od środków odurzających i alkoholu. Powyższą konstatację Prokurator uznał za nasuwającą poważne wątpliwości co do stanu zdrowia W. R. i jego sprawności psychofizycznej jako kierującego pojazdami, co uzasadniało konieczność złożenia wniosku o poddanie go badaniom lekarskim. Organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w tym przedmiocie. Wezwano do udziału w nim W. R. oraz zobowiązano go do złożenia wyjaśnień. Ani strona, ani jej pełnomocnik nie wzięli udziału w tym postępowaniu. Organ I instancji w dniu [...] roku wydał decyzję umarzającą postępowanie w sprawie na podstawie art. 105 §1 k.p.a. Uzasadniając swoje stanowisko, organ I instancji przywołał, że wniosek Prokuratora zasadza się na fakcie skierowania aktu oskarżenia przeciwko W. R., podejrzanemu o czyn z art. 278 §1 k.k., a więc o przywłaszczenie cudzej rzeczy ruchomej. Podstawę zaś skierowania na badania lekarskie, na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, stanowi zachowanie się kierowcy podczas kierowania pojazdem, jeżeli zachowanie to nasuwa zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierującego. Tego warunku nie spełnia wniosek Prokuratora, gdyż oskarżony, w momencie zdarzenia, nie był kierującym w rozumieniu art. 2 pkt 20 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. W odwołaniu od tej decyzji, Prokurator zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieprawidłowej wykładni art. 122 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 2 pkt 20 i 21 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że w toku nadzorowanego postępowania przygotowawczego stwierdzono u W. R. nadużywanie alkoholu oraz zażywanie środków odurzających. Te okoliczności znalazły potwierdzenie w opinii biegłych psychiatrów. Powyższe, zdaniem Prokuratora, dawało podstawy do powzięcia istotnych wątpliwości co do stanu zdrowia i sprawności psychicznej W. R., jako osoby kierującej pojazdem mechanicznym. Zdaniem Prokuratora nie można zaakceptować stanowiska organu I instancji, że podstawą faktyczną skierowania na badania lekarskie w oparciu o art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym jest zachowanie się kierowcy podczas kierowania pojazdem, jeżeli to zachowanie nasuwa zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierującego. W ocenie Prokuratora, w stosunku do W. R. istnieje duże prawdopodobieństwo występowania przeciwwskazań zdrowotnych co do jego dalszego udziału w ruchu drogowym w charakterze kierującego, a także – z uwagi na treść art. 91 ww. ustawy – który to przepis jednoznacznie sprzeciwia się wydaniu prawa jazdy osobie, u której w wyniku badania lekarskiego, stwierdzono aktywną formę uzależnienia od alkoholu. W ocenie SKO brak było podstaw do uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania. Nałożenie decyzją organu administracji publicznej na obywatela obowiązków ograniczających zakres jego wolności obywatelskich, określonych w art. 31 Konstytucji, może nastąpić tylko, gdy ustawa przyznaje taką kompetencję temu organowi. W myśl art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Stosownie do art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, "badaniu lekarskiemu, przeprowadzanemu w celu istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega: (...) 4) kierujący pojazdem, skierowany decyzją starosty, w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia". Przepis art. 2 pkt 20 ww. ustawy zawiera wyraźną i jednoznacznie sformułowaną definicję określającą, kto jest kierującym pojazdem. Definicja kierującego pojazdem została sformułowana nader wyraźnie w pkt 20, inaczej, niż definicja kierowcy, w art. 2 pkt 21, czyli osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdem silnikowym. Zarówno użyte definicje ustawowe, jak i komentatorzy nie zrównują tych pojęć. Podkreślenia, zdaniem organu II instancji wymaga, że podstawą dla organów administracji publicznej do nakładania na obywateli obowiązków, są przepisy ustaw. Bezspornie zatem poglądy formułowane w publikacjach z zakresu doktryny i piśmiennictwa, w dodatku o charakterze postulatywnym i krytycznym wobec ustawy, nie stanowią podstawy do nakładania na obywateli obowiązków. Jeżeli zatem w okresie od momentu wydania W. R. prawa jazdy, tj. od [...] roku, organy nie miały żadnych sygnałów, aby jako kierujący pojazdem mechanicznym, postępował on w sposób uzasadniający nałożenie na niego nakazu poddania się badaniom lekarskim, to organ II instancji mógł tylko utrzymać w mocy decyzję o umorzeniu postępowania organu I instancji. Końcowo, SKO we W. przywołało, że przepisy art. 2 pkt 17, 20 i 21 oraz art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, nie wymagają wykładni systemowej ani celowościowej. Zarzuty, sformułowane przez Prokuratora w odwołaniu prowadzą do wykazania, że wbrew nader wyraźnym definicjom ustawowym, kierowca pojazdu silnikowego jest kierującym w ruchu drogowym, a nadto – w całkowitej abstrakcji od okoliczności kierowania kiedykolwiek przez W. R. pojazdem silnikowym, a więc w sytuacji kierującego kiedykolwiek w rozumieniu definicji, zawartej w art. 2 pkt 20 ww. ustawy i w stanie zdrowia nasuwającym zastrzeżenia. Podniesiono też, że przywołana przez Prokuratora opinia sądowo psychiatryczna miała na celu wykazanie, czy spełnione są warunki art. 31 §1 i 2 k.k. Wszelkie informacje o użyciu i nadużyciu alkoholu i narkotyków, pochodzą z wypowiedzi samego sprawcy czynu, nie są to ustalenia obiektywne i zdaniem SKO stanowią linię obrony przed odpowiedzialnością karną, a zatem mogą być zbiorem danych z konfabulacjami. W skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia, Prokurator zarzucił naruszenie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że względem W. R. nie zachodzą okoliczności, umożliwiające skierowanie go na badania lekarskie, celem stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania przez niego pojazdami mechanicznymi kat. B, bowiem występujące u niego uzależnienie mieszane nie miało związku z kierowaniem pojazdami, a tylko taki związek mógłby stanowić podstawę do skierowania go na przedmiotowe badania. Uzasadniając skargę, Prokurator wskazał, że badaniu lekarskiemu, przeprowadzanemu w celu istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, podlega kierujący, skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia, przy czym informacja o tych zastrzeżeniach musi być wiarygodna, co wynika z § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 7 stycznia 2004 roku, w sprawie badań lekarskich i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie określają więc, jakie konkretne zdarzenia lub okoliczności mogą spowodować powstanie zastrzeżeń co do stanu zdrowia, natomiast przepisy wykonawcze do art. 122 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, a więc § 2 ust. 5 cyt. rozporządzenia wskazują jedynie, że starosta może wydać skierowanie na badania osobie, co do której powziął wiarygodną informację o takich zastrzeżeniach, które mogą spowodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. W ocenie skarżącego taką wiarygodną informacją jest znajdująca się w aktach karnych opinia biegłych psychiatrów, którzy stwierdzili, że W. R. jest uzależniony od środków odurzających i alkoholu i jest to uzależnienie typu mieszanego. Prokurator zarzucił nadto, że organ administracji nie posiada uprawnień do dokonywania oceny stanu zdrowia kierującego pojazdem, a wyłącznie do skierowania go na badania, celem stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami mechanicznymi. Na marginesie, Prokurator dodał, że brak związku pomiędzy opinią sądowo-psychiatryczną, wydaną w postępowaniu karnym, a posiadaniem przez W. R. uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, w przedmiotowej sprawie nie miał znaczenia. Istotnym był bowiem sam fakt, że wskazana opinia dotyczyła jego stanu zdrowia, a jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie administracyjnym, niektóre choroby występujące u kierujących pojazdami, w tym choroby alkoholowe, mogą mieć bezpośredni wpływ na sprawność psychomotoryczną kierowców, zatem uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia kierującego nie muszą się wiązać z jego uczestnictwem w ruchu drogowym. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając decyzję administracyjną według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w związku z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej organy zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie była prawidłowość dokonanej przez organy obu instancji wykładni art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908). Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że nałożenie decyzją organu administracji publicznej na obywatela obowiązków ograniczających zakres jego wolności obywatelskich określonych w art. 31 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej może nastąpić, gdy ustawa przyznaje taką kompetencję temu organowi. Uwadze tego organu umknęło jednak, że dosłowne rozumienie art. 122 ust. 1 pkt 4 w związku z zawartymi w art. 2 pkt 20 i 21 definicjami ustawowymi ustawy Prawo o ruchu drogowym doprowadziłoby do interpretacji niezgodnej z wolą ustawodawcy. Należy zgodzić się z oczywistym stwierdzeniem SKO zawartym zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w odpowiedzi na skargę, że wszelkie ograniczenia w zakresie praw i wolności obywateli nie mogą naruszać ich konstytucyjnych uprawnień. Prawo do prowadzenia pojazdów ma charakter podmiotowy, jego ograniczenia mogą mieć miejsce tylko w ściśle określonych przez prawo przypadkach, gdy zostaną spełnione ustawowe przesłanki. Celem rozwiązania wprowadzonego w art. 122 ustawy Prawo o ruchu drogowym, jest zagwarantowanie bezpieczeństwa w ruchu, przy jednoczesnym zachowaniu praw podmiotowych osób, które są kierowane na badania. Jakkolwiek ustawa ta zawiera definicję ustawową "kierującego" oraz "kierowcy", to nie zawiera definicji pojęcia "kierujący pojazdem", a tym właśnie pojęciem posłużył się ustawodawca w art. 122 ust. 1 pkt 4. Należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim (wyrok z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Go 806/06), a zaaprobowany przez NSA w wyroku z dnia 13 sierpnia 2008 r. (sygn. akt I OSK 1080/07), że w art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym niefortunnie użyte zostało pojęcie "kierujący", gdyż reguły wykładni systemowej i celowościowej przy ustalaniu rozumienia tego przepisu wskazują na konieczność odstąpienia na użytek omawianej regulacji od ścisłego, zgodnego z literalnym brzmieniem definicji ustawowej rozumienia tego określenia, które w tym przypadku jest niewystarczające. Z uwagi na cel omawianej regulacji - zadania organów w zakresie dbałości o zapewnienie możliwie największego bezpieczeństwa użytkownikom dróg – należy przyjąć, że pod użytym w art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy określeniem "kierujący" należy rozumieć także osobę, która chociaż w danym momencie nie prowadzi pojazdu, ale będąc do tego uprawnioną w każdym momencie taką możliwość posiada. W przeciwnym razie, gdyby kierować się tylko literalnym brzmieniem przepisu, to nawet w razie, gdy istniałyby bardzo poważne wątpliwości co do stanu zdrowia danej osoby, uprawniony organ nie mógłby podjąć żadnych działań w kierunku przeprowadzenia stosownych badań lekarskich. Nie można przyjąć, że racjonalny ustawodawca w rozważanych okolicznościach przyjął konieczność oczekiwania przez uprawniony organ, mimo posiadania informacji nasuwających poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy, na uzyskanie wiadomości, że osoba taka kierowała faktycznie pojazdem i dopiero wówczas mógłby podjąć działania w omawianym trybie. Przyjęcie takiego założenia niosłoby za sobą niejednokrotnie uzasadnione ryzyko wystąpienia poważnych - realnych a nie potencjalnych - zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników dróg, czemu właśnie ma przeciwdziałać wskazana regulacja. Wskazać też należy, że z art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie wynika obowiązek ustalenia niezdolności do kierowania pojazdami, lecz obowiązek usunięcia uzasadnionych wątpliwości co do stanu zdrowia, zatem skierowanie na badania lekarskie ma na celu wyjaśnienie nie tylko wpływu choroby na możliwość kierowania pojazdami silnikowymi, ale także wpływu leków czy innych substancji, które ewentualnie kierowca przyjmuje, na jego sprawność w prowadzeniu samochodu, rozpoznaniu sytuacji na drodze i prawidłowej jej oceny dla wykonywanych manewrów. Z akt sprawy bezspornie wynika, że zaistniały uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia W. R. jako uprawnionego do kierowania pojazdami, które organ winien wyjaśnić. Jak wskazano we wniosku Prokuratora o wszczęcie postępowania w przedmiocie skierowania W. R. na badania lekarskie sporządzona na potrzeby postępowania karnego opinia biegłych lekarzy psychiatrów ujawniła, że nadużywa on alkoholu i odurza się narkotykami, co doprowadziło do uzależnienia typu mieszanego. W ocenie Sądu zastrzeżenia co do stanu zdrowia W. R. podnoszone przez Prokuratora są istotne, skoro dotyczą uzależnienia typu mieszanego od alkoholu i narkotyków, a stwierdzone zostały opinią biegłych psychiatrów. Niewątpliwie takie uzależnienie może mieć wpływ na samopoczucie psychiczne i emocjonalne. Pogląd taki został wyrażony również w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 27 sierpnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Bd 459/08). Przywołać tutaj należy regulację zawartą w art. 122 ust. 1 pkt 3b ustawy Prawo o ruchu drogowym, która stanowi, że badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu. Ustawodawca uznał więc, że sam stan nietrzeźwości lub stan po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu stwierdzony podczas kierowania pojazdem obliguje organ do skierowania takiego kierowcy na badania kontrolne. Przyjęcie więc przez organy, że stwierdzone opinią biegłych uzależnienie od tych substancji nie nasuwa zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy tylko dlatego, że osoba ta w momencie kiedy doszło do zdarzenia ujawniającego to uzależnienie nie prowadziła pojazdu jest nie do zaakceptowania. Należy zwrócić również uwagę na regulację zawartą w § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r., w którym poza innymi badaniami należącymi do kompetencji lekarza uprawnionego do badań kierowców w pkt 9 i 19 przewidziano badanie pod kątem istnienia u osoby badanej objawów wskazujących na uzależnienie od alkoholu lub jego nadużywanie i objawów wskazujących na uzależnienie od środków o działaniu podobnym do alkoholu lub ich nadużywanie. O tym, że takie uzależnienia są zagrożeniem dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie trzeba mówić. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 tej ustawy określono, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane do dnia prawomocności wyroku.