II GSK 1097/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Krystyna Czajecka - Szpringer (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 13 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "G. – I." Spółki z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 11 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SA/Rz 459/10 w sprawie ze skargi "G.– I." Spółki z o.o. w R. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia protestu w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Rz 459/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. oddalił skargę "G.-I." spółki z o.o. z siedzibą w R. w przedmiocie oddalenia protestu od negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej. Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne: Wnioskiem z dnia 2 września 2009 r. "G.-I." Spółka z o.o. z siedzibą w R. zwróciła się do Zarządu Województwa P. w R. o dofinansowanie realizacji projektu o nazwie: Zmiana procesu produkcyjnego oraz dywersyfikacja działalności w przedsiębiorstwie "G.-I. l" sp. z o.o. – zakup innowacyjnych maszyn i urządzeń, współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach priorytetu I – Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka, Działanie 1.1- Wsparcie kapitałowe przedsiębiorczości, Schemat B – Bezpośrednie dotacje inwestycyjne. Wniosek o dofinansowanie zarejestrowany został pod numerem WND –RPPK.01.01.00-18-111/09, w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. /dalej jako RPO WP/ na lata 2007 – 2013, Oś priorytetowa. Pismem z dnia 17 lutego 2010r. "G. – I." sp. z o.o poinformowana została, że przedmiotowy wniosek o dofinansowane został oceniony negatywnie pod względem formalnym. W piśmie tym wskazano, że zarówno w Ogłoszeniu o naborze, jak i w Szczegółowym opisie priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007 – 2013 oraz w Regulaminie konkursu zastrzeżono, iż w danym konkursie wnioskodawca może ubiegać się o dofinansowanie tylko jednego projektu, a zakres rzeczowy zgłoszonego wniosku dotyczy w istocie dwóch projektów, bo podane w nim wydatki na zakup maszyn i urządzeń służą realizacji różnych zadań i osiągnięciu różnych celów gospodarczych. Jako działalność, której dotyczy projekt wskazano bowiem: pozostałe drukowanie (18.12.Z) – (działalność poligraficzna) i działalność w zakresie inżynierii i związane z nią doradztwo techniczne (71.12.Z)- (działalność geologiczna). W związku z powyższym uznano, że projekt przedstawiony przez wnioskodawcę nie spełnia kryterium dopuszczającego: "Kwalifikowalność zakresu rzeczowego projektu" z uwagi na niezgodność zakresu rzeczowego projektu ze szczegółowymi zasadami określonymi w ogłoszeniu o naborze wniosków oraz w Regulaminie konkursu. Wnioskodawca złożył od tej oceny protest, zarzucając Instytucji Zarządzającej przeprowadzenie oceny w sposób rażąco nieprawidłowy i niezgodny z dokumentacją naboru, a w szczególności z Regulaminem konkursu. Spółka podniosła, że w Regulaminie konkursu wskazano akty prawne będące podstawą jego opracowania i w tychże aktach nie wymieniono Wytycznych z 15 stycznia 2009r., w Regulaminie tym brak jest definicji projektu i wobec tego jako wiążącą przyjąć należy definicję projektu zawartą w art. 5 pkt. 9 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. nr 84 poz. 712 z 2009r. ze zm). Zgodnie z powyższym przepisem, projekt oznacza przedsięwzięcie realizowane w ramach programu operacyjnego na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie, zawieranej między beneficjentem a instytucją zarządzającą, instytucją pośredniczącą lub instytucją wdrażającą; definicję taką przyjęto również w Krajowych wytycznych dotyczących kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007 – 2013 z dnia 17 grudnia 2008r. oraz w Rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 7 września 2007r. w sprawie wydatków związanych z realizacją programów operacyjnych (Dz.U. nr 175 poz. 1232 ze zm. ). Spółka zaznaczyła, iż w dokumentach związanych z ogłoszonym naborem nie wskazano na konieczność podania tylko jednego obszaru potrzeb inwestycyjnych, jej zdaniem w Regulaminie konkursu mowa jest o złożeniu jednego wniosku i spółka złożyła jeden wniosek, z ustawy z 6 grudnia 2006r. wynika, że projekt nie musi być ograniczony tylko do jednej sfery działalności przedsiębiorstwa. Ponadto spółka – wnioskodawca przytoczyła treść kryterium: "Kwalifikowalność zakresu rzeczowego projektu" oraz przepisy Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz.U. nr 193 poz. 1399 ze zm.) – wskazując na cele Regionalnego Programu Operacyjnego, stwierdziła, że złożony przez nią projekt nie powinien być zdyskwalifikowany. Podniosła, iż prowadzi działalność zarówno w zakresie geodezji, jak i poligrafii i musi we własnym zakresie wykonywać zarówno prace geodezyjne, jak i kartograficzne. Zdaniem spółki te obszary działania są ze sobą ściśle powiązane i stanowią jeden projekt jako całość. Pismem z dnia 25 czerwca 2010r. Zarząd Województwa P. poinformował wnioskodawcę, że uchwałą a dnia [...] 2010 r. nr [...] oddalił złożony protest. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Zarząd podał, że wprawdzie w regulaminie konkursu nie wprowadzono definicji projektu, ale wskazano podstawy prowadzenia postępowania konkursowego tj. szczegółowy opis priorytetów oraz obowiązujące przepisy prawa polskiego i wspólnotowego. W Szczegółowym opisie priorytetów w wykazie dokumentów służących realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. /RPO WP/ wskazano wymienione wyżej Wytyczne z 15 stycznia 2009r. – a wydane one zostały na podstawie delegacji ustawowej tj. zawartej w art. 35 ust.3 ustawy z 6 grudnia 2006r. – dopuszczalne jest więc zastosowanie definicji projektu zawartej w tych Wytycznych. We wniosku o dofinansowanie zawarto informację o konieczności wykonania serii robót, działań lub usług, ale celem operacji wskazanej we wniosku nie jest wykonanie niepodzielnego zadania o sprecyzowanym charakterze gospodarczym lub technicznym. Zarząd wskazał, iż zespoły działań tworzących projekt nie mają spójnego i skoordynowanego charakteru i nie prowadzą do ściśle określonego celu, bo zakres rzeczowy wniosku obejmuje wydatki służące realizacji różnych zadań i różnych celów gospodarczych tj. świadczeniu usług zarówno w zakresie poligrafii, jak i geodezji. Zdaniem instytucji Zarządzającej, w przypadku gdy wniosek obejmuje zakup systemu cyfrowego naświetlania termicznych form drukowanych, niciarki, trójnoża i krajarki do świadczenia usług w zakresie poligrafii, a także zakup samochodowej wiertnicy hydrogeologicznej z samochodem do wykonywania usług geodezyjnych stwierdzić należy, iż w istocie stanowi on dwa projekty dotyczące różnych obszarów potrzeb inwestycyjnych. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie spółka wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa P. w R.. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. wskazał, że jak wynika z okoliczności przytoczonych wyżej, wymieniony na wstępie wniosek o dofinansowanie projektu, zgłoszony został przez spółkę - wnioskodawcę w ramach naboru ogłoszonego przez Zarząd Województwa P. - jako Instytucję Zarządzającą – w trybie konkursu zamkniętego, w którym wnioski poddawane były ocenie w procedurze standardowej. Na gruncie prawa krajowego, regulacje dotyczące programów operacyjnych (w tym regionalnych), zawarte są w powoływanej wyżej ustawie z 6 grudnia 2006r. i w art. 28 ust.1 pkt. 3 - w związku z art. 29 ust.1-3, art. 5 pkt.2 – tejże ustawy przewidziano możliwość dofinansowania projektów wyłonionych w takim trybie tj. w trybie konkursowym. Objęte powyższą ustawą programy określono (art. 15 ust.1) jako dokumenty o charakterze operacyjno-wdrożeniowym, ustanawiane w celu realizacji średniookresowej strategii rozwoju kraju oraz strategii rozwoju, określające działania przewidziane do realizacji zgodnie z ustalonym systemem finansowania i realizacji. Dla realizacji przyjętego programu, instytucja zarządzająca ma obowiązek opracowania – między innymi – szczegółowego opisu priorytetów danego programu i systemu realizacji tegoż programu tj. zasad i procedur obowiązujących wszystkie podmioty uczestniczące w jego realizacji (art. 26 ust.1 pkt.2, 8 w związku z art. 18 pkt.2, art. 25 pkt. 1 ustawy), przy czym system ten musi przewidywać dla wnioskodawcy co najmniej jeden środek odwoławczy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie (art. 30b. ust. 2 ustawy), a po wyczerpaniu takich środków wnioskodawca ma prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, która to skarga musi spełniać określone wymogi, tj. być wniesiona w terminie 14 dni od otrzymania informacji o wyniku procedury odwoławczej, musi być do niej dołączona kompletna dokumentacja i musi być od niej uiszczony wpis sądowy (art. 30c ust.1 i 2 ustawy)- skarga wniesiona w niniejszej sprawie te wymogi spełnia. WSA podkreślił, że z przedstawionego przebiegu postępowania dotyczącego zgłoszonego przez spółkę wniosku o dofinansowanie, negatywna ocena tegoż wniosku nastąpiła na etapie oceny formalnej a rozbieżne stanowiska między Instytucją Zarządzającą a spółką dotyczą zakresu wniosku, tj. czy obejmuje on jeden, czy dwa projekty. WSA zwrócił uwagę na to, że w ramach naboru wniosków w zakresie przedmiotowego programu – RPO WP na lata 2007 -2013, Oś priorytetowa I, Działanie 1.1, Instytucja Zarządzająca tj. Zarząd Województwa P. zastrzegła, iż wnioskodawca może ubiegać się o dofinansowanie tylko jednego projektu w danym konkursie. Zapis taki zawarty został w ogłoszeniu o naborze, w Szczegółowym opisie priorytetów i w Regulaminie konkursu. Objęty wnioskiem o dofinansowanie projekt określony został jako: "Zmiana procesu produkcyjnego oraz dywersyfikacja działalności w przedsiębiorstwie "G. – I." Sp. z o.o. – zakup innowacyjnych maszyn i urządzeń". W dołączonym do wniosku Biznesplanie, jako działalność główną spółki skarżącej podano geodezję i kartografię (PKD 71.12.Z), a jako działalność dodatkową: projektowanie (PKD 71.12.Z), poligrafię (PKD 18.12.Z), sprzedaż towarów (PKD 46.90.Z); natomiast jako "Działalności, których dotyczy projekt" wymieniono poligrafię oraz geodezję i kartografię. WSA zwrócił uwagę, że obowiązek opracowania szczegółowego opisu priorytetów nałożony został na Instytucję Zarządzającą w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (art. 26 ust.1 pkt. 2), przy czym opracowanie to musi uwzględniać wytyczne ministra rozwoju regionalnego, z kolei minister ten upoważniony został mocą tejże ustawy do wydania wytycznych (art. 35 ust.3), przy czym równocześnie w przepisie tym zakreślono zakres tychże wytycznych, a między innymi co do: szczegółowego opisu priorytetów (pkt.1), trybu dokonywania wyboru projektów (pkt.2), innych spraw związanych z przygotowaniem i wdrażaniem programów operacyjnych (pkt.11). W powoływanych w niniejszej sprawie Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 stycznia 2009r. jako podstawę prawną ich wydania wskazano właśnie art. 35 ust.3 pkt. 11 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – czyli podstawę sformułowaną bardzo szeroko. Zgodnie z wytycznymi "projekt" zdefiniowano jako operację o jasno określonych celach, składająca się z całej serii robót, działań lub usług, której celem jest wykonanie niepodzielnego zadania, posiadającego sprecyzowany charakter gospodarczy lub techniczny; zespoły działań tworzących projekt powinny zachować spójny i skoordynowany charakter i prowadzić do ściśle określonego celu. Natomiast w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju "projekt" zdefiniowano jako przedsięwzięcie realizowane w ramach programu operacyjnego na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie, zawieranej między beneficjentem a instytucją zarządzającą, pośredniczącą lub wdrażającą (art. 5 pkt.9); a z kolei "beneficjent" według tejże ustawy, to osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną, realizująca projekty finansowane z budżetu państwa lub ze źródeł zagranicznych na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie projektu. W ocenie Sądu I instancji analiza powyższych definicji ustawowych wskazuje, iż wzajemnie się uzupełniają oraz dotyczą takiego przedsięwzięcia tj. takiego projektu, który znajduje się już w fazie realizacji, po wydaniu decyzji lub podpisaniu umowy (o których mowa w art. 30 cyt. ustawy) przez wnioskodawcę tego projektu z właściwą instytucją, czyli już po dokonaniu wyboru danego projektu do realizacji. WSA przyjął, że te wszystkie dokumenty składające się na system realizacji danego programu, są źródłami prawa w szerokim znaczeniu, albowiem zawierają określone regulacje (normy) obowiązujące zarówno instytucje, na które ustawodawca w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nałożył określone obowiązki oraz uprawnienia, a także obowiązujące ten krąg adresatów, z którego konkretne podmioty zdecydują się na wystąpienie ze stosownym wnioskiem. W ocenie Sądu I instancji, przyjąć należy, że – zwłaszcza co do kryteriów wyboru do realizacji wniosku o dofinansowanie określonego projektu – istotne i przesądzające znaczenie mają postanowienia zawarte w aktach składających się na system realizacji danego programu, przy czym w niniejszym przypadku, Sąd I instancji nie znalazł podstaw do zakwestionowania tychże postanowień /zapisów/ z aktami prawa powszechnie obowiązującego / ustaw, rozporządzeń itd./. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, za możliwe posługiwanie się na etapie postępowania konkursowego definicją tegoż projektu zawartą w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, skoro – niezależnie od niekonsekwencji ustawodawcy - jej treść wskazuje na projekt, który już przeszedł pozytywnie etap wyboru (oceny) i znajduje się w fazie realizacji. Natomiast cyt. wyżej Wytyczne z 19 stycznia 2009r., Szczegółowy opis priorytetów, Regulamin konkursu, ogłoszenie o naborze – mające, jak wskazano wyżej, umocowanie w ustawie i wzajemnie się uzupełniające, wskazują wyraźnie na dopuszczalność wyboru tylko jednego projektu do dofinansowania w ramach danego konkursu, a na potrzeby tego postępowania – w tym przypadku konkursowego- Minister Rozwoju Regionalnego wskazał jakie ma być rozumienie "projektu" tj. zadania niepodzielnego, mającego określony charakter gospodarczy lub techniczny i ściśle określony cel. Zdaniem WSA okoliczność, że spółka, ma różny zakres (przedmiot) działalności nie przekłada się automatycznie na zakres wniosku o dofinansowanie projektu, nie może też mieć przesądzającego znaczenia sposób sformułowania formularza (wzoru), bo jest to tylko formalne sformułowanie i samo w sobie nie stanowi wskazania, że projekt może dotyczyć więcej, niż jednego rodzaju działalności. Sąd I instancji wskazał, że skarżąca spółka wskazuje wydatki na zakup CTP, niciarki, trójnoża, krajarki, samochodowej wiertnicy hydrogeologicznej, GPS i wyraźnie rozróżnia ich skutki tj. w zakresie geodezji możliwość wykonywania prac dotychczas zlecanych na zewnątrz, a w zakresie poligrafii wykonywanie nowych form drukowych i wykonywanie wydawnictw książkowych. W ocenie WSA, stanowisko Instytucji Zarządzającej, iż objęty wnioskiem projekt w istocie dotyczy dwóch projektów było uzasadnione. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła "G.-I." spółka z o.o. w R., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, poprzez: 1. błędną wykładnię art. 5 pkt 9 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez przyjęcie, że zawarta w tym przepisie definicja "projektu" dotyczy jedynie projektu na etapie realizacji; 2. błędną wykładnie art. 35 ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez przyjęcie, że : - wytyczne wydawane przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego zawierają normy wiążące bezpośrednio podmioty występujące z wnioskiem o dofinansowanie w ramach programu operacyjnego; - stanowi on podstawę do wprowadzenia przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego w wydawanych Wytycznych definicji "projektu" odmiennej od definicji przyjętej w przypadku przyjęcia, że definicja taka może być przyjęta w dokumentach stanowiących system realizacji programów operacyjnych; 3. niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 3 pkt 11 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie wybranych zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód z 15 stycznia 2009 r. ([...]) przez przyjęcie, że wskazany przepis stanowi podstawę do wydania Wytycznych, a zawarte w nich pojęcie "projektu" było wiążące w Regionalnym Programie Operacyjnym realizowanym przez Zarząd Województwa P. w R., w sytuacji gdy wskazane Wytyczne zostały wydane w oparciu o art. 35 usta. 3 pkt 4b ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a pojecie "projektu" zostało tam zdefiniowane jedynie na potrzeby wydanych Wytycznych, a nie konkretnych programów operacyjnych. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej rozwinął argumentację dotycząca zarzutów skargi. Wskazał, iż w rozdziale 2 Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego z 15 stycznia 2009 r. znajduje się słownik pojęć. Zawarte tam definicje i objaśnienia, w tym definicja "projektu" zostały przewidziane na potrzeby stosowania tych Wytycznych, a nie na potrzeby oceniania projektów w ramach konkretnych programów operacyjnych. Zarząd Województwa nie zawarł w Regulaminie Konkursu choćby stwierdzenia, że pojęcie "projekt" należy rozumieć w znaczeniu nadanym temu pojęciu przez Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego z 15 stycznia 2009 r. Nie zawarł również własnej definicji "projektu". W takiej sytuacji, przyjmując, że w dokumentach składających się na realizację programów operacyjnych możliwe jest tworzenie takich definicji, Sąd I instancji powinien także rozważyć, czy taką definicję mogła stworzyć Instytucja Zarządzająca. Nadto wskazał, iż WSA błędnie przyjął, iż podstawą wydania Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego z 15 stycznia 2009 r. stanowił, art. 35 ust. 3 pkt 11 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, podczas gdy zostały one wydanie na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 4b tej ustawy. W ocenie autora skargi kasacyjnej projekt skarżącego jest zgodny pod względem formalnym z warunkami konkursu i mieści się w katalogu rodzajów projektów podlegających dofinansowaniu. Wniosek obejmuje spójny przedmiotowo, w związku z zakresem działalności firmy projekt, mający na celu, poprzez zakup innowacyjnych maszyn i urządzeń, zmienić proces produkcyjny oraz zdywersyfikować działalność w obrębie prowadzonej działalności poligraficznej i geodezyjnej. W tym stanie rzeczy zdaniem kasatora zaskarżony wyrok jest nie zasadny i powinien zostać uchylony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Zarzuty skargi kasacyjnej oparte są na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Kwestia sporna koncentruje się na rozumieniu pojęcia projekt, o którym mowa w art. 5 pkt 9 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz zastosowaniu definicji projektu zawartej w Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie wybranych zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód z dnia 15 stycznia 2009r., [...]. Autor skargi kasacyjnej kwestionuje zastosowanie definicji pojęcia "projekt", zawartej w Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie wybranych zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód, do oceny złożonego przez niego wniosku, jako aktu normatywnego nie będącego źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Przystępując do oceny tego zarzutu należy zauważyć, że w regulaminie Konkursu na dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013 w ramach osi priorytetowej I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka Działania 1.1 – Wsparcie kapitałowe przedsiębiorczości, Schemat B – Bezpośrednie dotacje inwestycyjne, określone zostały warunki uczestnictwa w konkursie, zasady naboru wniosków o dofinansowanie projektów, sposób oceny wniosków i wyboru projektów do dofinansowana, sposób informowania o wynikach konkursu oraz zasady promocji projektów. W postanowieniach regulaminu wskazano, iż został on opracowany na podstawie wymienionych tam aktów prawnych i dokumentów programowych. Jednocześnie w regulaminie wskazano, że wnioskodawca może ubiegać się o dofinansowanie tylko jednego projektu w danym konkursie. W ogłoszeniu o naborze wniosków (pkt 2) poinformowano, że istotne materiały, dokumenty, wytyczne i wyjaśnienia zamieszczono na stronie internetowej Urzędu Marszałkowskiego Województwa P.. Natomiast jak rozumieć zakres znaczeniowy pojęcia "projekt" wyjaśniono w ww. Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 stycznia 2009 r. Według ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przygotowanie i realizację programów operacyjnych powierzono tzw. instytucjom zarządzającym, którymi są - w przypadku krajowego programu operacyjnego – właściwy minister lub właściwy minister do spraw rozwoju regionalnego, w przypadku regionalnego programu operacyjnego – zarząd województwa (art. 5 pkt 2 ustawy). Realizacja programu operacyjnego przez instytucję zarządzającą polega m.in. na wyborze projektów, które będą dofinansowane w ramach programu, określeniu systemu realizacji programu, dokonywaniu płatności na rzecz beneficjentów oraz kontroli realizacji dofinansowania projektów. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie reguluje bezpośrednio wszystkich kwestii dotyczących udzielania dofinansowania przedsięwzięć. Zgodnie z ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju podstawą udzielania dofinansowania projektów jest program operacyjny (krajowy lub regionalny), który określa podstawowe założenia systemu jego realizacji. Akt ten został określony jako dokument o charakterze operacyjno – wdrożeniowym (art. 15 ust. 1 ustawy), a nie jako akt prawny. Stworzenie systemu realizacji programu powierzono instytucji zarządzającej, która ma zarazem obowiązek opublikować dokumenty stanowiące system realizacji programu na swoich stronach internetowych (art. 28 ust. 5 ustawy). Zatem system realizacji programu przybiera formę prawną typową dla działania instytucji zarządzającej – w przypadku regionalnego programu operacyjnego właściwą formą jest uchwała zarządu województwa. System realizacji projektu ma zatem umocowanie zarówno w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (rozdz. 5 ustawy), jaki w stworzonym na jej podstawie programie operacyjnym. Zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju projekt regionalnego programu operacyjnego przygotowuje i uzgadnia zarząd województwa we współpracy z właściwym ministrem do spraw rozwoju regionalnego, a przyjmuje zarząd województwa w formie uchwały. Następnie regionalny program operacyjny jest przyjmowany przez Komisję Europejską w drodze decyzji (art. 20 ust. 2b ustawy), a instytucja zarządzająca ogłasza treść tego programu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 20 ust. 3 ustawy). Ważny element konkretnego programu operacyjnego stanowią kryteria wyboru projektów. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie określa w jakiej formie prawnej te kryteria są ustalane. Przewiduje jedynie, że do instytucji zarządzającej należy przygotowanie propozycji kryteriów wyboru projektów i przedstawienie jej do zatwierdzenia Komitetowi Monitorującemu (art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy ). Instytucja zarządzająca zamieszcza informację o kryteriach wyboru projektów w ogłoszeniu o konkursie organizowanym w celu wyłonienia projektów do dofinansowania (art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy). Do tego systemu regulacji określających tryb postępowania w sprawach o udzielenie dofinansowania projektów zaliczyć należy wytyczne ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, o których mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z treścią tego przepisu minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, w celu zapewnienia zgodności sposobu wdrażania programów operacyjnych z prawem Unii Europejskiej oraz spełnienia wymagań określonych przez Komisję Europejską, a także w celu zapewnienia jednolitości zasad wdrażania programów operacyjnych, może z uwzględnieniem art. 26, wydać wytyczne dotyczące programów operacyjnych w zakresie m.in. spraw związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych( art. 35 ust. 3 ustawy), w tym projektów generujących dochód (art. 35 ust. 3 pkt 4b ustawy). Stwierdzić należy, że systemy realizacji programów operacyjnych nie mieszczą się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, określonym w art. 2 i 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Prawem jest jednak również tzw. prawo wewnętrzne, mające umocowanie w art. 93 Konstytucji. Doktryna prawa administracyjnego przypisuje pojęciu prawa szersze znacznie. Bowiem pod pojęciem źródeł prawa administracyjnego należy rozumieć każdy akt prawotwórczy tzn. zawierający chociaż jedną normę prawną o charakterze generalno - abstrakcyjnym, mogącym stanowić podstawę indywidualnego rozstrzygnięcia, ustanowiony w drodze czynności upoważnionych organów państwa, nadających moc obowiązującą tej normie. Są to szczególnego rodzaju źródła prawa o charakterze norm technicznych, mogących przybierać postać regulaminów, statutów, programów itp. Doktryna wymienia je jako: nieformalne źródła prawa, swoiste źródła prawa czy też źródła niezorganizowane (por. L. Lewicka: Znacznie tzw. nieformalnych źródeł prawa w działaniach administracji publicznej, w: Nowe kierunki działań administracji publicznej w Polsce i w Unii Europejskiej, LexisNexis Warszawa 2009 r.). Wobec powyższego należy stwierdzić, iż Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 stycznia 2009 r. w zakresie wybranych zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód [...] mają umocowanie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i spełniają kryteria źródeł prawa w szerszym znaczeniu oraz łącznie z przepisami powszechnie obowiązującymi stanowią podstawę sądowej kontroli przewidzianej w omawianej ustawie (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 371/10). Reasumując zarzut wymieniony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej okazał się chybiony. Ustosunkowując się do zarzutu niezastosowania definicji projektu zawartej w art. 5 pkt 9 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju do oceny formalnej wniosku o dofinansowanie, należy przyznać rację Sądowi I instancji, że definicja ta odnosi się do projektu, który znajduje się już na etapie realizacji w ramach programu operacyjnego na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie, zawieranej przez beneficjenta z instytucją zarządzającą, instytucją pośredniczącą lub instytucją wdrażającą, co wynika wprost z wykładni językowej tego przepisu. Dodatkowo należy podnieść, że przepis ten również określa projekt jako jedno przedsięwzięcie realizowane w ramach programu. Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji niewłaściwie powołał art. 35 ust. 5 pkt 11 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jako podstawę do wydania Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego z 15 stycznia 2009r. w zakresie wybranych zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód, bowiem podstawę wydania wskazanych Wytycznych stanowi art. 35 ust. 5 pkt 4b ww ustawy. Uchybienie to nie może doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, skoro Sąd, mimo wskazania błędnej podstawy prawnej, zasadnie uznał, że definicja pojęcia "projekt", zamieszczona w tych Wytycznych miała zastosowanie do oceny złożonego przez skarżącą wniosku o dofinansowanie projektu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.